Promouvoir le principe de la publicité des débats des tribunaux administratifs

Préparé par Zackery Shaver, étudiant en droit rattaché à la Commission de révision agricole du Canada (CRAC)

On oublie facilement qu’il n’y a pas si longtemps, l’on stockait l’information et les idées dans de grands édifices de brique et de pierre renfermant des centaines de milliers d’étranges blocs de papier rectangulaires appelés « livres ». Depuis cette époque, les supports de stockage ont constamment évolué, d’abord offerts en bibliothèque puis au moyen de services électroniques, sur des ordinateurs personnels puis sur des tablettes, au moyen de services payants puis d’œuvres en usage partagé. En raison de la démocratisation de l’information et de l’avènement d’une génération tout entière qui se sert des médias sociaux pour diffuser une quantité sans précédent d’information sur sa vie, on ne peut s’étonner que les institutions doivent répondre aux doléances de leurs utilisateurs réclamant plus de transparence. Je suis d’avis que l’évolution observée au cours des vingt dernières années se répercutera sur les dix prochaines et que le principe de la publicité des débats évoluera vers celui de la porte ouverte. Ainsi, il ne suffira plus de mettre l’information à la disposition de ceux qui en font la demande; il faudra également la rendre accessible partout et à tous par des moyens proactifs.

Vision de la transparence et de l’ouverture

Bien que ce mouvement se soit manifesté sous diverses formes que l’on songe, par exemple, aux entreprises divulguant des informations financières détaillées et stratégiques au sujet de leur fonctionnement, aux gouvernementsFootnote 1 proposant des solutions de pointe pour faire le suivi des dépenses ou à la publication de déclarations de revenues personnelles de certains citoyensFootnote 2 à l’intention du public, il reste à découvrirFootnote 3 comment ces actions se traduiront dans le contexte des lois et des lois administratives. Comme on le sait, la grande majorité des interactions du public avec la loi sont de nature administrative et ont trait, par exemple, à la contestation d’une contravention de stationnement ou au droit aux prestations d’un vétéran. Cependant, quelles en sont les répercussions pratiques dans un contexte administratif? Comme l’a souligné en 2009 Benedict Kingsbury dans un article portant sur le droit administratif global, [Traduction] « Le caractère public est un élément indissociable du concept du droit dans les démocraties modernes... et c’est de ce principe dont on se réclame en soutenant que le droit est le fruit de la société tout entière, soit du public, et que, de ce fait, le droit régit des questions d’intérêt pour la société »Footnote 4.

Ainsi, les décisions conclues pour le compte de l’ensemble d’une société doivent nécessairement permettre au public d’en comprendre l’origine. Au Canada, on a largement abordé, dans l’histoire récente, l’application des « principes de justice fondamentale » et des « valeurs de la Charte » dans un contexte dilué de démarches administratives pour se prémunir des mécanismes de protection de la Charte dans le cadre du droit criminel. Il est entendu que le sujet de l’application des valeurs de la Charte dans un contexte de droit administratif a largement été exploité. Toutefois, pour les besoins de cet article, je limiterai mes propos et conclurai que les citoyens ont en général le droit de connaître les éléments des causes qui les concernent, le droit d’être entendus et le droit de disposer d’une décision dûment motivée sur la question. Même si je comprends que le contenu exact et la présentation de ces droits varient en fonction des circonstances, j’aurais tendance à penser que des obligations élémentaires existent dans ces trois domaines.

L’honorable John D. Richard, ex-juge en chef de la Cour fédérale du Canada, a exposé cette vision des choses dans une allocution prononcée en 2002 à l’intention de l’Association du Barreau canadien :

Pour être efficaces et être considérés comme des organismes juridictionnels crédibles, les tribunaux administratifs doivent rendre compte de leurs actes. Ils doivent rendre compte à la législature et au gouvernement de l’exécution de leur mandat d’une manière objective et impartiale. Ils doivent aussi rendre des comptes aux citoyens canadiens qui sont touchés par leurs décisions. Judith McCormack a déclaré que [Traduction] « L’obligation de rendre compte permet de savoir quelle est la décision qui a été rendue, qui l’a rendue, pourquoi elle a été rendue, qui l’a influencée et qui sera touchée par elle »Footnote 5.

Bien que les réflexions de M. Richard évoquent la possibilité de mener un examen adéquat d’une question, ces mêmes principes pourraient aussi servir à informer les citoyens et le public sur la nature des questions réglées devant les organismes juridictionnels et les tribunaux administratifs. Reste à voir maintenant si une telle façon de prendre des décisions peut être utile aux citoyens ou à la société en général et pour le compte de qui elles seront prises.

Or, comment peut-on harmoniser l’objectif de promouvoir le caractère public dans un contexte de droit administratif avec l’obligation générale des tribunaux administratifs de rendre compte à la législature et à l’appareil judiciaire? Le vocabulaire juridique souvent très spécialisé est pratiquement incompréhensible au commun des mortels et les vicissitudes des tribunaux administratifs spécialisés, de plus en plus nombreux, pourraient le compliquer encore plus compte tenu de la nature des affaires traitées. À ce titre, le défi consiste encore à fournir de l’information compréhensible et utile aux parties prenantes, y compris au public, tout en offrant des services spécialisés aux utilisateurs ultimes des tribunaux et des organismes juridictionnels.

Favoriser l’ouverture et la transparence du processus décisionnel

La promotion d’un processus de décision ouvert et transparent émane aussi des cinq principes fondamentaux auxquels le Congrès américain accorde une importance primordiale dans les interactions entre le gouvernement et les citoyens. Ce sont la reddition des comptes, l’efficacité, la transparence, la participation et la collaborationFootnote 6. Bien que ces principes ne soient aucunement définitifs, ils fournissent une base permettant d’évaluer comment des politiques et des actions peuvent être élaborées pour que les organismes juridictionnels et les tribunaux administratifs remplissent leur mandat tout en soupesant d’autres facteurs sans se limiter aux résultats nets.

La promotion d’un processus de décision ouvert et transparent est une entreprise difficile, d’autant plus que les politiques qui régissent la manière de rendre le contenu disponible sont toujours en cours d’élaboration. Cela dit, les solutions dans ce domaine se sont incontestablement multipliées depuis qu’Internet occupe une place prépondérante dans les moyens de communication et que les « nuages » sont devenus le principal véhicule de stockage du 21e siècle. Alors que l’on a continué en grande partie à consigner les dossiers sur papier en ayant recours au personnel spécialisé de registres centralisés, de nouveaux systèmes robustes de gestion électronique des dossiers ont permis de décentraliser ces services de sorte qu’ils sont devenus disponibles dans plus d’endroits et dans des délais plus courts. Par exemple, le Tribunal de la sécurité sociale, qui a vu le jour en 2013, exploite un système de gestion des dossiers depuis divers établissements de Service Canada. La copie électronique des documents est considérée la version originale. Comme les membres habitent diverses régions du Canada, il est possible de confier l’examen des affaires à des membres qui habitent à proximité des requérants et de tenir des audiences en procédant à l’examen des arguments écrits au moyen de téléconférences, de vidéoconférences ou en personneFootnote 7.

Bien que ces solutions se soient avérées efficaces pour simplifier le processus administratif relatif aux décisions, l’utilisation de technologies ne semble pas avoir simplifié le processus d’accès à l’information. Les entreprises privées ont misé sur les extranets pour simplifier la diffusion d’information dans le cas de transactions commerciales, mais les « centres névralgiques numériques » n’ont jamais été aussi populaires aux fins de gestion des dossiers. Par exemple, à la Cour fédérale et à la Cour d’appel fédérale, l’information au sujet de la nature des dossiers est actuellement offerte en libre accès. Il est facile de repérer, en saisissant un nom ou un numéro du dossier, l’information concernant les noms et les coordonnées des parties, les observations émises dans les affaires et leur état d’avancement devant la Cour. Néanmoins, en raison du nombre restreint d’observations soumises par voie électronique, la reproduction des documents des dossiers demeure extrêmement coûteuse pour les parties intéressées si elles ne sont pas parties au litigeFootnote 8.

En mettant au point des systèmes fonctionnant sur la base d’autorisations ou en offrant en ligne des versions caviardées des dossiers, les organismes juridictionnels et les tribunaux administratifs pourraient devenir plus ouverts et transparents pour le public et offrir des moyens plus évolutifs qui permettraient aux parties d’accéder facilement aux dossiers. Cela pourrait aussi dispenser de consacrer énormément d’espace au stockage et au maintien des dossiers. Une telle organisation pourrait s’avérer utile dans les affaires nécessitant une révision judiciaire qui fait intervenir la compilation coûteuse et laborieuse de volumineux dossiers.

Les exemples ci-dessus ne sont que deux possibilités qui rendraient le processus de prise de décisions plus ouvert et transparent et l’on doit comprendre que de nombreuses autres permettraient d’atteindre ce même but. Compte tenu de la multiplication tout aussi importante des lois sur la protection des renseignements personnels, il est possible que les citoyens ne souhaitent pas voir étaler des renseignements qui les concernent sur la place publique. Même si les sanctions administratives, entre autres sujets, ne sont pas imposées par suite d’un acte criminel, elles peuvent porter gravement atteinte à la réputation d’une personne dans son entourage. Une plus grande transparence peut favoriser l’équité et la démocratie des sociétés, mais elle peut aussi rendre celles-ci plus restrictives et autoritaires.

Créer une société plus ouverte et transparente

L’objectif ultime des procédures judiciaires ouvertes et transparentes est mené dans l’optique de favoriser la reddition des comptes, l’efficacité, la transparence, la participation et la collaboration. Pour qu’une société fonctionne comme elle se doit, ses citoyens doivent savoir comment interagir dans la sphère publique. Le droit criminel régit des affaires où les agissements des citoyens ont des répercussions directes. En ce qui concerne le droit administratif, les choses sont moins claires et peuvent nécessiter des actions spécifiques pour produire les résultats escomptés. En mettant l’information à la disposition des parties prenantes de tous les paliers, le dialogue devient possible entre les instances administratives, les législateurs, les corps judiciaires et le public. Ainsi, la gouvernance se fait de manière collaborative plutôt que de reposer sur le principe de la contradiction et constitue un lieu d’échange servant l’amélioration continuelle et non les éternelles frustrations.

Ces principes prennent toute leur valeur dans les sociétés où la participation n’est pas un concept statique et ne se limite pas à une représentation à l’assemblée législative. Les citoyens sont en mesure, aujourd’hui, de communiquer en temps réel peu importe où ils se trouvent dans le monde et de mobiliser rapidement et efficacement d’autres citoyens en fonction de leurs intérêts. Ils ne sont plus restreints par le bouche-à-oreille, les médias imprimés et les médias de masse : grâce à Twitter, à Facebook ainsi qu’à une foule d’autres applications des réseaux sociaux et de sites Web, ils ont la possibilité de s’organiser en moins de deux notamment pour orchestrer des mouvements de protestation locaux, régionaux, nationaux ou internationaux. Cela a occasionné un revirement profond des façons de diffuser l’information tout en créant un risque grave qu’elle soit erronée.

Aussi faut-il que les acteurs institutionnels donnent accès à de l’information fiable afin d’éviter la confusion et offrir les moyens, pour les citoyens, d’agir à la lumière de cette information. La démocratie participative tire ses origines de la période athénienne. Aujourd’hui, elle atteint un degré considérable car elle permet aux citoyens de participer au processus démocratique et elle présente le potentiel de transformer leurs moyens d’interagir avec les gouvernements.

L’idée de rendre les organismes juridictionnels et les tribunaux administratifs totalement transparents peut paraître extravagante. Néanmoins, il est envisageable de créer des sociétés plus progressives, ouvertes et participatives. Il suffit d’examiner les sujets qui préoccupent le droit administratif pour ne plus en douter. Si les citoyens étaient habilités à mieux comprendre les dossiers relatifs aux déclarations de revenus traités par l’Agence du revenu du Canada, le paiement des impôts les inquiéterait moins. Si les immigrants arrivés au Canada savaient que leur dossier s’empile sur celui d’autres personnes, craindraient-ils autant la déportation? Plus que jamais, l’information qui circule au 21e siècle confère un pouvoir à ceux qui sont aptes à la manier. Depuis plusieurs centaines d’années, les avocats tirent profit de leur connaissance du droit pour gagner leur vie. Compte tenu du coût croissant de ce savoir spécialisé et de l’éclatement relatif du droit administratif, il paraît honnête de rendre le jeu plus équitable.

Notes de bas de page