Évaluation de la Commission de révision agricole du Canada, Rapport final

Par : Karen Croteau, Kevin Driscoll, Jim Melanson, Christine Vaillancourt, le 25 février 2013

Table des matières

Résumé

Établie d'abord comme « Commission de révision » en 1983, la Commission de révision agricole du Canada (la Commission) est aujourd'hui un organe quasi judiciaire opérationnel offrant un moyen d'appel aux personnes visées par une sanction administrative pécuniaire (SAP) délivrée par un organisme fédéral responsable de la réglementation en matière d'agriculture et d'agroalimentaire. La Commission rend compte au Parlement par l'entremise du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire.

Considérée comme un « micro-organisme » en raison de la petite taille de son effectif et de son budget, la Commission n'avait pas encore été évaluée à ce jour. En août 2011, elle a collaboré avec l'école d'administration publique de l'Université Carleton pour faire l'objet d'une première évaluation menée par une équipe d'étudiants des cycles supérieurs du programme d'évaluation de politiques et de programmes publics.

Après avoir mobilisé le personnel de la Commission, l'équipe a adopté une approche théorique pour mener l'évaluation. Elle a examiné en profondeur des documents du domaine du droit, de la politique publique et des sciences sociales pour créer un modèle conceptuel du rôle de la Commission dans le système réglementaire de l'agriculture et de l'agroalimentaire, et pour établir ses objectifs, ses extrants et ses méthodes de fonctionnement. Selon ce modèle, un système réglementaire fonctionnant correctement doit être considéré comme légitime par les personnes réglementées, sans quoi celles-ci tenteront d'éviter les codes de conduite visés au lieu de les respecter. La légitimité repose quant à elle sur la perception que le système est « équitable ». Par conséquent, le modèle mis à l'essai dans le cadre de l'évaluation consistait à déterminer la mesure dans laquelle la Commission contribue à être perçue comme équitable, et particulièrement la mesure dans laquelle elle respecte les exigences de l'équité structurale et procédurale décrites dans les publications récentes sur les organes quasi judiciaires.

La méthode employée comprenait les éléments suivants :

  • examen de la documentation visant à établir les principes et le modèle;
  • résumé des études déjà écrites sur la Commission (étudiants de l'Université d'Ottawa et mémoires);
  • examen des dossiers administratifs et de la documentation de la Commission, et évaluation de la présence de la Commission sur le Web;
  • entrevues auprès d'informateurs clés provenant d'un échantillon de personnes ayant comparu devant la Commission entre 2009 et 2012.

La portée de l'évaluation se limitait à l'évaluation du modèle conceptuel d'équité entre 2009 et 2012, car cette période correspond au mandat du président de la Commission actuellement en fonction et devrait donner des résultats cohérents.

Le petit nombre d'entrevues réalisées constitue une limite importante. En tout, dix personnes ont accepté de participer à l'évaluation, soit quatre « intimés » et six « requérants ». Les intimés sont des membres du personnel des organismes délivrant des SAP ou leurs avocats du ministère de la Justice. Les requérants sont des personnes ou des entreprises interjetant appel des SAP qui leur ont été imposées.

Les conclusions révèlent que le modèle conceptuel d'équité structurale et procédurale et le rôle de la Commission dans la contribution au maintien de la légitimité générale du système réglementaire en matière d'agriculture et d'agroalimentaire sont largement confirmés. Il existe cependant des nuances importantes. Les intimés ont accordé une cote très élevée à la Commission en ce qui concerne son équité structurale et procédurale en fonction de leur bonne compréhension du rôle quasi judiciaire. Toutefois, certains mettent en doute l'approche à « deux voies », dans le cadre de laquelle il est possible d'interjeter appel soit au ministre soit à la Commission. Ils proposent que les personnes qui souhaitent interjeter appel appliquent en premier recours les processus établis au sein des ministères (comme la Direction des recours de l'ASFC).

En revanche, les requérants n'ont pas attribué une cote aussi élevée à la Commission en ce qui concerne son indépendance ou l'équité procédurale, bien qu'ils aient une attitude positive à l'égard des compétences de son personnel. Cette situation s'explique en partie par leur difficulté à distinguer clairement, d'une part, le rôle de la Commission à titre de tribunal d'appel, et d'autre part, le rôle des organismes, qui sont responsables de l'application de la réglementation. Les requérants dont la SAP a été maintenue par la Commission après révision semblent avoir un point de vue traduisant leur mécontentement à l'égard du résultat. Le contexte dans lequel ils ont reçu une SAP et l'explication donnée alors (clairement ou non) ont une incidence sur la solution qu'ils choisissent et sur la façon dont ils évaluent ensuite le processus d'appel. Il convient de préciser que les personnes ayant reçu une SAP de l'ASFC à un poste frontalier semblent avoir de moins bonnes connaissances sur le système et les options qui s'offrent à eux que les producteurs agricoles recevant une SAP de la part de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) ou de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). Les conclusions donnent lieu à plusieurs recommandations, dont la mise en œuvre ne relève pas exclusivement de la compétence de la Commission.

  1. La Commission devrait travailler en collaboration avec les agences afin de veiller à ce que les possibilités en matière de révision et leurs répercussions (c'est-à-dire si les rabais pour paiement hâtif seront touchés ou non) soient présentées de manière absolument claire dès l'émission d'une SAP. Il serait notamment possible de fournir plus de renseignements écrits concernant le processus de révision directement sur l'avis de violation, d'améliorer la transmission verbale des renseignements par le personnel des agences ainsi que de créer du nouveau matériel et de le publier sur le site Internet de la Commission.
  2. La Commission devrait s'assurer que son matériel de référence en langage courant destiné aux requérants, notamment sur son site Internet, fournit des renseignements complets à propos des possibilités, de leurs conséquences, des procédures et des exigences en matière de documents afin de mieux gérer les attentes des requérants. Même si l'information fournie aux requérants semble claire et compréhensible, ceux-ci ont tendance à considérer que cette information est modérément utile à la préparation de la demande, particulièrement lorsque l'on choisit d'avoir recours à une soumission écrite.
  3. Bien que les détails relatifs à l'indépendance structurale de la Commission soient accessibles sur le site Internet de cette dernière et par le biais de la consultation d'autres sources, cet aspect n'est pas nécessairement évident pour les personnes qui ne sont pas familiarisées avec le système au moment de la réception d'une SAP. Les agences et la Commission devraient porter une attention particulière à l'explication de la distinction entre la structure ainsi que le rôle de la Commission et ceux de l'agence qui émet la SAP, au moment où celle-ci est remise. La Commission pourrait aussi envisager de créer du matériel supplémentaire qui permettrait aux requérants de mieux comprendre les rôles et les responsabilités de celle-ci.
  4. Enfin, concernant l'indépendance de la Commission, une analyse des processus administratifs de celle-ci (contrôle du budget, dotation en personnel, approvisionnement et passation de marchés, personnalité juridique) devrait être entreprise conjointement avec Agriculture et Agroalimentaire Canada afin de déterminer si ces processus ont une influence sur la perception du public.

1. Introduction et contexte

1.1 Contexte et historique

La Commission de révision agricole du Canada (la Commission) est un organe quasi judiciaire auquel le public peut s'adresser pour demander la révision de certaines décisions ou sanctions administratives (généralement des sanctions pécuniaires) imposées en vertu de lois agricoles et agroalimentaires (voir la section 1.2 Contexte).

La Commission de révision a été établie en 1983 par une modification de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada (qui est devenue la Loi sur les produits agricoles au Canada en 1985). La Commission était alors responsable de réviser les décisions rendues par le Conseil d'arbitrage (un organisme de résolution des litiges commerciaux dans le cadre desquels un membre de l'industrie des produits frais souhaite contester un avis de violation de l'ACIA) se rapportant à l'agrément des marchands de fruits et de légumes. Au fil du temps, ces tâches ont pris de l'ampleur et sont devenues mieux structurées.

Le régime de sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire actuellement en vigueur au Canada (Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (LSAPAA)(L.C. 1995, ch. 40)) a reçu la sanction royale en 1995. Il a été établi pour assurer l'application des dispositions de la Loi sur les produits agricoles au Canada, de la Loi sur la médiation en matière d'endettement agricole, de la Loi relative aux aliments du bétail, de la Loi sur les engrais, de la Loi sur la santé des animaux, de la Loi sur l'inspection des viandes, de la Loi sur les produits antiparasitaires, de la Loi sur la protection des végétaux et de la Loi sur les semences. Il a été créé à la fois comme solution de rechange au régime de justice pénale en vigueur et comme complément aux mesures d'application des lois agroalimentaires en vigueur. Comme le précise l'article 3 de la Loi, il a pour objet « d'établir, comme solution de rechange au régime pénal et complément aux autres mesures d'application des lois agroalimentaires déjà en vigueur, un régime équitable et efficace de sanctions administratives pécuniaires » (LSAPAA 2012).

Depuis le 19 novembre 1999, les règles de la Commission sont énoncées dans le texte DORS/99-451de la Loi sur les produits agricoles au Canada. Le gouverneur en conseil donne son approbation, sur la recommandation du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, aux termes du paragraphe 8(3) de la Loi sur les produits agricoles au CanadaFootnote 1.

En 2000, le Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (DORS/2000-187), se rapportant à Loi sur la santé des animaux, au Règlement sur la santé des animaux, à la Loi sur la protection des végétaux et au Règlement sur la protection des végétaux, a été adopté. La compétence de réviser les avis de violation délivrés aux termes de ces textes législatifs a été attribuée à la Commission.

1.2 Contexte

La Commission est un organisme indépendant du gouvernement du Canada dont les bureaux sont situés dans un édifice à valeur patrimoniale se trouvant dans la Ferme expérimentale centrale d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) à Ottawa. Ainsi, la Commission rend compte au Parlement par l'entremise du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. En ce qui concerne ses ressources opérationnelles, elle dépend directement d'AAC, y compris pour les deux membres du personnel que le ministère d'Agriculture et d'Agroalimentaire Canada lui fournit.

La Commission précise que son rôle principal consiste à effectuer une supervision indépendante de l'utilisation qui est faite des sanctions administratives pécuniaires (SAP) par les organismes fédéraux dans le domaine de l'agriculture et de l'agroalimentaire. Les contrevenants présumés ont le droit de demander à la Commission de réviser toute SAP découlant d'une infraction.

Au cours des dernières années, les activités de la Commission consistaient principalement à réviser, en vertu de la LSAPAA, des avis de violation délivrés par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) ou l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en lien avec des infractions à la Loi sur la santé des animaux, à la Loi sur la protection des végétaux et à leurs règlements d'application. La Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (L.C. 1995, ch. 40) actuellement en vigueur vise à prévoir des mesures d'application pour les infractions à neuf (9) lois.

En moyenne, la Commission gère 81 cas actifs et rend 32 décisions par année. Dans les deux dernières années, les révisions effectuées par la Commission et les décisions rendues par celle-ci visaient majoritairement des SAP imposées par l'ACIA, qui représentaient 63 % de tous les cas, comparativement à 30 % pour l'ASFC. Comme l'illustre le tableau 1, le nombre de cas contestés devant la Commission est relativement faible par rapport au nombre de SAP imposées par ces deux organismes en raison d'une infraction.

Tableau 1 : Décisions de la Commission par organisme en 2010 et en 2011

Organisme Année Cas révisés par la Commission de révision agricole du Canada Pourcentage du total Nombre total de sanction administrative pécuniaire Pourcentage du nombre total de sanction administrative pécuniaire
Agence des services frontaliers du Canada 2010 11   6,977 0.16%
Agence des services frontaliers du Canada 2011 6   3,687 0.16%
Agence des services frontaliers du Canada (total)   17 30%    
l'Agence canadienne d'inspection des aliments 2010 20   311 6.43%
l'Agence canadienne d'inspection des aliments 2011 16   187 8.56%
l'Agence canadienne d'inspection des aliments (total)   36 63%    
Ministre d'Agriculture et Agroalimentaire Canada 2010 1      
Ministre d'Agriculture et Agroalimentaire Canada 2011 2      
Ministre d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (total)   3 5%    
l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire 2011 1      
l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (total)   1 2%    
Total   57 100%    
De 1 à 12 mois (janvier-décembre); de 2 à 6 mois (janvier-juin); de 3 à 10 mois (avril-janvier); de 4 à 6 mois (avril-septembre). Selon les données publiées dans les sites Web des organismes, consultés en avril 2012.

La Commission révise également des avis de violation délivrés par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire et certaines décisions du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et du ministre de la Santé.

En outre, la Commission peut recevoir une demande de révision lorsqu'une personne ou une entreprise est en désaccord avec une décision rendue par le Conseil d'arbitrage aux termes de la Loi sur les produits agricoles au Canada. Cependant, dans cette situation, le requérant doit seulement démontrer que le Conseil d'arbitrage a commis une erreur de droit ou n'a pas observé les principes de justice naturelle dans le cadre du processus.

Les révisions peuvent se faire soit de vive voix en présence de la Commission (lorsque l'avis de violation est assorti d'une sanction), soit au moyen d'observations écrites. Le processus de demande de révision par la Commission est énoncé en ligneFootnote 2. Le site Web de la Commission précise les délais (établis par la loi) et les renseignements requis. Une audience peut se dérouler de vive voix à 96 endroits au Canada, généralement à l'endroit le plus près du lieu de résidence du requérant ou du lieu où l'infraction a été commise, tandis qu'il n'y avait que 10 centres en utilisation en 2010-2011. Les services de la Commission sont offerts au public dans les deux langues officielles.

Lorsqu'un appelant est insatisfait d'une décision de la Commission, il peut présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour d'appel fédérale (CAF). Si la CAF renverse la décision de la Commission, elle peut accorder toute forme de réparation prévue au paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales. Cependant, la CAF doit seulement prouver que la Commission « a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer; n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'[elle] était légalement tenu[e] de respecter; a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier; a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages; a agi de toute autre façon contraire à la loiFootnote 3. ».

La Commission applique le principe de la « publicité des débats » en common law. Tous les documents déposés et toutes les décisions prises par la Commission dans un cas doivent être considérés comme des documents publics, à moins que la Commission accepte la demande d'une des parties afin qu'un document en particulier soit traité à titre confidentiel. Conformément au principe de la publicité des débats, le texte intégral de toutes les décisions est mis à la disposition du public dans le site Web de la Commission. (Pour obtenir de plus amples renseignements, se reporter à l'article 7 des Règles de la Commission de révision (agriculture et agroalimentaire) DORS/99-451). « Le droit jurisprudentiel canadien indique clairement que les tribunaux tels que la Commission de révision agricole du Canada sont liés par le principe de la publicité des débatsFootnote 4 ».

Le modèle logique de la page suivante (figure 1) illustre les liens entre les domaines d'activité de la Commission ainsi que les extrants et les résultats qu'elle prévoit obtenir.

Figure 1 - Commission de révision agricole du Canada – Modèle logique

Commission de révision agricole du Canada – Modèle logique
Description - Figure 1

Figure 1 : Un modèle logique du Commission de révision agricole du Canada

Un modèle logique est une description graphique des relations entre les différents aspects d'un programme, par exemple, les ressources, les activités et les résultats.

Ce modèle logique consiste de sept grandes catégories. Les aspects de chaque catégorie sont interconnectés et mènent finalement à la dernière catégorie. Du premier au dernier, les catégories sont : les activités, les sous-activités, les extrants, les résultats immédiats, les résultats intermédiaires, le résultat final et le résultat ultime.

Activités

  • Administration des demandes de révision, établissement des questions procédurales pour la révision, échange de renseignements et la communication avec le public

Sous-activités

  • Le maintien du registre, la préparation des cas, pris en charge de la logistique des audiences, observations écrites et les audiences de vive voix

Extrants

  • Lettres d'accusé de réception, avis d'audience, avis de prolongation, la base de données des décisions, les rapports du système de gestion des cas
  • Rendre les décisions procédurales
  • Décider les cas
  • Produire de notes de pratique, les rapports annuels, des documents en langage clair

Résultats immédiats

  • Des pratiques de révision claires et cohérentes sont en place, les requérants et les connaissent la compétence de la Commission et les procédures de révision

Résultats intermédiaires

  • Le public peut facilement faire réviser SAP de façon équitable transparente

Résultats finaux

  • La Commission a la confiance du public à titre d'arbitre indépendant et impartial

Résultats ultimes

  • L'intégrité du système de SAP est renforcée

2. Approche, objectifs et méthode d'évaluation

2.1 Approche et méthode d'évaluation

L'évaluation était axée sur les résultats de la Commission à moyen terme, à savoir « le public peut facilement faire réviser les SAP de façon équitable et transparente » et « la Commission a la confiance du public à titre d'arbitre indépendant et impartial ». Elle visait également à déterminer la contribution de ces résultats sur l'objectif général recherché, soit le renforcement de l'intégrité du régime de SAP.

Pour mener cette évaluation, une approche théorique a été sélectionnée. Dans le cadre de celle-ci, un résumé des principales dimensions de l'équité préparé à partir de la documentation publiée et parallèle a servi à élaborer un modèle conceptuel de l'équité reflétant une théorie de changement axée sur l'équité pour la Commission. Ce modèle comporte deux éléments principaux : l'un est axé sur l'« équité structurale » et l'autre est axé sur l'« équité procédurale ». Ces deux éléments ont été jugés nécessaires pour contribuer à l'obtention de résultats équitables. Le tableau 2 illustre ce modèle.

Tableau 2 : Modèle conceptuel de la théorie de l'équité

Modèle conceptuel de la théorie de l'équité
Description - Tableau 2

Tableau 2 : Modèle conceptuel de la théorie de l'équité

Ce graphique montre trois catégories dans la théorie d'équité, du premier au dernier. L'équité structurelle influence l'équité procédurale, et les deux à la fois contribuent à l'équité des résultats.

L'équité structurelle

  • L'indépendance individuelle
  • L'indépendance institutionnelle
  • Compétence judiciaire
  • Lois et règlements sous-jacents

L'équité procédurale

  • La confiance envers les autorités
  • La qualité du traitement
  • La neutralité ou impartialité
  • Le droit de parole et la participation

L'équité des résultats

  • L'équité structurelle et l'équité procédurale mènent à l'équité des résultats

La Commission a été évaluée en fonction de ce modèle conceptuel d'équité à partir de renseignements provenant d'un examen des documents, d'entrevues menées auprès d'informateurs clés et de sources de données secondaires. Le modèle logique de la Commission, consigné dans des documents, a constitué une référence importante aux fins de l'évaluation. Les résultats de l'examen des documents et la représentation du modèle conceptuel de l'équité ont été présentés à la Commission dans un document de travail distinct en avril 2012.

La portée de l'évaluation comprenait l'examen des éléments structuraux et procéduraux en place entre le 1er juillet 2009 (date d'entrée en fonction du président actuel de la Commission) et le 31 octobre 2012, soit la date à laquelle la collecte de données a pris fin.

2.2 Méthodes

Les méthodes d'évaluation comprenaient la collecte et l'examen des données et des renseignements tirés de nombreuses sources primaires et secondaires afin de faciliter la triangulation et l'examen croisé des résultats recueillis par divers moyens. Les sections qui suivent présentent un aperçu des méthodes d'évaluation et de leurs limites.

a) Examen de la documentation

L'examen initial des documents a été utile pour regrouper et comprendre le processus et les procédures qu'applique la Commission. L'examen de la documentation a contribué à définir les éléments structuraux et procéduraux du modèle conceptuel d'équité. Il a permis d'établir une base de référence à partir de laquelle on a étudié l'ampleur de la mise en œuvre et la façon dont elle est perçue. Cet examen portait entre autres sur les lois et les textes législatifs applicables, les rapports annuels de la Commission et les documents liés aux renseignements procéduraux publiés dans le site Web de la Commission. L'annexe A comprend la liste des références utilisées.

b) Entrevues auprès des informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès de deux groupes d'informateurs clés, soit les « requérants » (ceux qui ont reçu un avis de violation et ont décidé de contester la décision devant la Commission) et les « intimés » (les représentants de l'organisme responsables de justifier la délivrance de l'avis de violation). Les deux groupes d'informateurs interrogés ont reçu le même guide d'entrevue destiné à faciliter la comparaison et la transparence des résultats. Avant l'entrevue, les informateurs ont pu choisir la langue dans laquelle ils souhaitaient que l'entrevue se déroule, soit en français ou en anglais. Le guide d'entrevue se trouve à l'annexe B.

Les données figurant dans les documents définitifs sur les décisions publiés dans le site Web de la Commission pendant la période s'échelonnant du 1er juillet 2009 au 31 octobre 2012 ont fait l'objet d'un examen visant à constituer un échantillon éventuel de requérants et d'intimés pouvant participer à une entrevue. Les informateurs éventuels des deux groupes ont été regroupés dans une base de données, les noms apparaissant plus d'une fois ont été supprimés et les résultats ont été triés en fonction de l'organisme responsable de la délivrance de l'avis de violation. Pour constituer un échantillon aléatoire, un dossier sur deux a été sélectionné. L'échantillon initial ainsi créé comptait 32 requérants et 13 intimés.

Pour des motifs relatifs à la protection de la vie privée et pour assurer la protection des renseignements personnels, le personnel de la Commission a d'abord communiqué avec les informateurs éventuels pour leur demander la permission de transmettre leur numéro de téléphone et leur adresse de courriel à l'équipe responsable de l'étude afin que celle-ci planifie les entrevues. À cette fin, le président de la Commission a invité par courriel les informateurs à participer à l'étude. Lorsque le dossier ne comportait pas d'adresse de courriel, le personnel de la Commission a téléphoné directement aux informateurs éventuels. Après que les informateurs ont confirmé à la Commission qu'ils acceptaient de participer à une entrevue, l'équipe responsable de l'étude s'est affairée à la planification et à la réalisation des entrevues.

Les tentatives de recrutement d'informateurs à partir de l'échantillon initial n'ont pas donné un niveau de participation suffisamment élevé. Dans l'objectif de recruter davantage d'informateurs, on a inclus les noms recensés dans les documents relatifs aux décisions (70 requérants et 22 intimés). En tout, 10 entrevues ont été effectuées selon la ventilation suivante :

  • 6 requérants (2 ASFC, 2 ACIA, 1 ARLA, 1 révision d'une décision du ministre);
  • 4 intimés (3 ASFC, 1 ACIA).
c) Sources de données secondaires

D'autres sources de renseignements, y compris des études réalisées pour le compte de la Commission et d'autres études d'évaluation du régime de réglementation, ont été examinées et leurs conclusions sont incluses, le cas échéant.

2.3 Difficultés et limites

L'évaluation a utilisé des méthodes qualitatives et semi-quantitatives pour évaluer la Commission en fonction des éléments structuraux et procéduraux définis dans le modèle conceptuel d'équité. L'étude comporter un certain nombre de facteurs et de limites qu'il convient de prendre en compte pendant l'examen du rapport et de ses conclusions.

  • La portée de cette étude était limitée en raison de sa conception (c'est-à-dire éléments structuraux et procéduraux en place pendant le mandat du président actuel). Nous nous sommes servi des renseignements et des déclarations des personnes interrogées pour assurer l'exhaustivité et l'exactitude des renseignements fournis. Les données et les renseignements fournis dans le cadre de cette étude sont tous considérés comme factuels aux fins de nos conclusions, de notre analyse et de nos recommandations.
  • Compte tenu du nombre limité d'entrevues, il est impossible de formuler des hypothèses sur la représentativité pour certains groupes ayant participé aux entrevues. Cependant, comme les points de vue exprimés étaient cohérents, l'équipe responsable de l'étude est sûre que les conclusions sont représentatives, dans une certaine mesure, des groupes interrogés.
    Lorsque les réponses des requérants ont été évaluées au moyen d'une analyse statistique de la probabilité et d'intervalles de confiance, dans la majorité des cas, les résultats révélaient qu'il y avait au plus une chance sur deux que la cote attribuée puisse être supérieure ou inférieure d'un niveau par rapport aux moyennes calculées. Cependant, en ce qui concerne les questions 6 h) [occasion de présenter le contenu du dossier], i) [explication claire de la décision] et j) [traitement respectueux], un calcul reposant sur un intervalle de confiance de 90 % révèle qu'il s'agit des domaines les plus étroitement liés aux moyennes présentées; les trois intervalles de confiance sont supérieurs à la cote médiane, soit « dans une certaine mesure ».
    Les données des intimés se rapprochaient beaucoup plus des cotes moyennes lorsque l'écart par rapport à la moyenne était au plus d'un demi-point dans la plupart des cas et égal à la moyenne dans deux cas, ce qui démontre une très faible variabilité dans les données de l'échantillon
  • Il est possible qu'il existe un biais de non-réponse dans les données de l'étude recueillies auprès des requérants. À une exception près, la violation de tous les requérants interrogés a été maintenue. Comme le taux de requérants recensés ayant accepté de participer à l'étude était faible, l'équipe responsable de l'étude n'était pas en mesure d'évaluer ou de confirmer le biais de non-réponse dans ces deux groupes. Les données peuvent être faussées par le point de vue des requérants dont l'appel a été rejeté. Cependant, la majorité des décisions rendues pendant la période visée par l'étude concernait des cas en provenance de ce groupe.
  • Il est également possible qu'il existe un biais de non-réponse dans les données de l'étude recueillies auprès des intimés. La majorité des intimés interrogés provenaient de l'ASFC. À une exception près, l'ACIA était mal représentée dans l'échantillon des informateurs interrogés en raison du refus de participer à l'étude. Cependant, les réponses données par le seul intimé de l'ACIA étaient, par nature, semblables à celles fournies par les intimés de l'ASFC.

3. Principales conclusions

3.1 Éléments structuraux

« Il existe deux catégories d'impératifs structuraux du système juridique qui se rapportent naturellement à tout tribunal administratif quasi judiciaire. Les voici :

  1. des garanties structurales de l'indépendance judiciaire – indépendance de chacun des membres du tribunal et indépendance institutionnelle du tribunal en soi – toutes définies par les principes énoncées dans l'arrêt Valente;
  2. des arrangements structuraux veillant à assurer la “compétence judiciaire optimale” ». [traduction] (Ellis, « The Justicing of Quasi-Judicial Tribunals », Canadian Journal of Administrative Law and Practice, 2007)

L'objectif consistait à évaluer la Commission de révision agricole du Canada par rapport à ce modèle d'indépendance structurale.

3.1.1 Indépendance

Pour que la Commission de révision agricole du Canada soit perçue comme un organisme quasi judiciaire de révision « équitable », elle doit d'abord, à titre d'institution, présenter les caractéristiques d'indépendance appropriées. Sa loi constitutive et ses modalités de fonctionnement doivent prouver ces caractéristiques.

Sa loi constitutive, soit la Loi sur les produits agricoles au Canada (1985), comprend le passage suivant :

« [...] le Conseil et la Commission ont, pour la comparution, la prestation de serment et l'interrogatoire des témoins, ainsi que pour la production et l'examen des pièces, l'exécution de leurs décisions et toutes autres questions relevant de leur compétence, les pouvoirs et attributions d'une juridiction supérieure d'archives. »

De plus, la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire prévoit ce qui suit :

« (1) Saisie d'une affaire au titre de la présente loi, la Commission, par ordonnance et selon le cas,

  1. soit confirme, modifie ou annule la décision du ministre, soit détermine la responsabilité du contrevenant;
  2. en outre, si elle estime que le montant de la sanction n'a pas été établi en application des règlements, elle y substitue le montant qu'elle juge conforme. Elle fait notifier l'ordonnance à l'intéressé et au ministre. »

La Commission mène ses activités dans ses propres locaux, distincts de ceux du Ministère et des organismes dont elle révise les décisions relatives aux SAP. Son site Web établit l'identité propre de la Commission et définit ses modalités de fonctionnement en ces termes :

« À titre d'organe quasi judiciaire, la Commission a une relation d'indépendance avec Agriculture et Agroalimentaire Canada et le ministre, comme prévu à la Loi sur les produits agricoles au Canada (Loi PAC) et la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (Loi SAP). Le paragraphe 4.2(1) de la Loi PAC interdit à un membre de la Commission d'exercer d'autres fonctions dans l'administration publique fédérale. Le paragraphe 8(1) de cette même loi précise que la Commission est une cour d'archives, dotée d'un sceau officiel dont l'authenticité est admise d'office. »

3.1.2 Indépendance institutionnelle

La Commission rend compte au Parlement par l'entremise du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. En tenant particulièrement compte de la Commission et des éléments structuraux de l'indépendance institutionnelle, l'examen des documents révèle que l'absence d'un budget établi au préalable pour chaque exercice financier peut être considérée comme un moyen d'exercer un certain contrôle sur l'indépendance du processus décisionnel. Bien que la neutralité de la Commission soit techniquement maintenue, sa dépendance apparente envers le gouvernement, qui attribue les ressources dont la Commission a besoin pour accomplir son travail, peut sembler avoir une incidence sur sa capacité à travailler de façon impartiale. Ainsi, les décideurs politiques semblent exercer indirectement un certain contrôle sur son indépendance.

Dans le cadre des entrevues réalisées aux fins de cette évaluation, les requérants et les intimés se sont fait poser la question suivante : « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivant :

  1. La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des SAP contestées qui ont été imposées par des organismes fédéraux;
  2. La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des décisions prises par le ministre ou AAC sur les SAP contestées »

Comme l'illustre le tableau ci­-dessous, les réponses des requérants à ces deux questions étaient très différentes de celles des intimés.

  Requérant Nombre (Requérant) Intimé Nombre (Intimé)
a) La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des SAP contestées qui ont été imposées par des organismes fédéraux 3,2 5 4,5 4
b) La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des décisions prises par le ministre ou AAC sur les SAP contestées 2,5 2 4,5 4

Au moyen d'une échelle de 1 à 5, où 1 désigne « Pas beaucoup/pas du tout » et 5 désigne « Dans une très forte mesure », aux deux questions, les intimés ont invariablement donné des réponses assorties de cotes élevées, soit « Dans une forte mesure ». Pour expliquer sa réponse, un intimé a précisé que « [...] la Commission est structurée de sorte à assurer son indépendance et les membres de son personnel sont sélectionnés et formés à cette fin ». Un autre intimé s'est exprimé en ces termes : « [...] J'estime par expérience que la Commission est indépendante. » Dans l'ensemble, les intimés reconnaissaient l'indépendance institutionnelle de la Commission.

En revanche, les requérants ont donné des réponses assorties de cotes moins élevées que celles des intimés. En moyenne, ils ont répondu respectivement « Dans une certaine mesure » et « Dans une faible mesure » à ces deux questions. Il importe de souligner que très peu de requérants ont répondu à la question b) reproduite dans le tableau ci-dessus. Les requérants n'ont pas justifié les réponses qu'ils ont données, particulièrement en ce qui concerne l'indépendance institutionnelle. Le faible taux de réponse aux questions se rapportant à l'indépendance institutionnelle soutient l'hypothèse selon laquelle les requérants connaissent mal cet élément structural.

Les deux articles cités ci-dessous, axés sur l'indépendance de la Commission de révision agricole du Canada, ont également été examinés dans l'objectif d'obtenir d'autres renseignements.

  • « The Canada Agricultural Review Tribunal: An Independent Body? » (Jospe 2011)
  • « The Canada Agricultural Review Tribunal and Independence » (Scott-Lisaingo 2011)

Comme Jospe l'explique :

« Dans le cadre d'une audience équitable devant un organe administratif, il est essentiel que le décideur et le processus décisionnel soient indépendants. Ils ne peuvent accorder un traitement préférentiel à une ou l'autre des parties ou être influencés par des idées préconçues. Cette caractéristique est fondamentale pour les parties au litige examiné par les tribunaux et pour la confiance du public envers l'administration de la justice. Le grand public cesserait de faire confiance aux décideurs s'il percevait que leurs décisions se fondent sur des facteurs non pertinents, comme... des pressions indues exercées par le gouvernement. » [traduction]

Les deux articles avaient pour objectif d'évaluer l'indépendance de la Commission par rapport au ministre. Les auteurs, qui ont utilisé des approches semblables, ont examiné la décision de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Valente c. La Reine. Ils ont présenté le contexte et la structure de la Commission, évalué son emplacement dans le système judiciaire et tiré des conclusions sur l'indépendance de la Commission.

Les deux articles ont souligné que la Commission « fonctionne comme un tribunal quasi judiciaire et que ses fonctions sont ainsi de nature plutôt judiciaire » [traduction] (Scott-Lisaingo 2011). Par conséquent, elle doit jouir d'une grande indépendance. Les auteurs des deux articles convenaient également que la Commission garantissait une sécurité suffisante sur le plan du mandat et sur le plan financier pour conserver son indépendance par rapport au ministre.

Les deux articles comportaient des conclusions légèrement différentes sur la mesure dans laquelle la Commission respecte l'exigence relative à l'indépendance institutionnelle, ou, plus précisément, la mesure dans laquelle elle est autonome sur le plan administratif ou financier.

Scott-Lisaingo a conclu que la Commission :

« Garantit suffisamment la sécurité du mandat, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle pour respecter le critère lié à l'indépendance. Cependant, l'indépendance de la CRAC est menacée, car la CRAC ne peut passer de contrats de services pouvant avoir une incidence sur son fonctionnement judiciaire. Cette incapacité est attribuable au manque d'autonomie financière de la CRAC. » [traduction]

En revanche, Jospe a tiré la conclusion suivante au sujet de la Commission :

« La structure actuelle menace la relation indépendante et autonome avec le ministre et le ministère de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. Compte tenu manque d'indépendance structurale et d'autonomie administrative de la CRAC, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire peut s'ingérer dans la prise de décisions de la Commission ou donner l'impression qu'il le fait. » [traduction]

Bien qu'ils présentent des points de vue légèrement différents, les deux articles soulèvent que le manque d'autonomie financière et administrative de la Commission menace l'indépendance de celle-ci. Cette lacune pourrait donner lieu, ou sembler donner lieu, à une ingérence ou à l'exercice d'une influence dans la prise de décisions de la Commission. Cette hypothèse concorde avec certaines conclusions tirées des entrevues menées dans le cadre de l'évaluation, particulièrement en ce qui concerne les réponses des requérants.

3.1.3 Indépendance individuelle

Le gouverneur en conseil nomme le président de la Commission pour un mandat maximal de cinq ans. Celui-ci, qui agit à titre de directeur général, est admissible à un nouveau mandat tant qu'il fait preuve de bonne conduite dans l'exercice de ses fonctions, sans quoi le gouverneur en conseil le démettra de ses fonctions à juste titre. Le président est responsable de l'efficacité et de l'efficience des activités de la Commission. Rendant compte au Parlement par l'entremise du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, on considère qu'il entretient avec le ministre une relation dans le cadre de laquelle il jouit d'une autonomie et d'une pleine indépendance dans la prise de décisions quasi judiciaires. Conformément à la Loi sur les produits agricoles au Canada, les membres de la Commission nommés par décret occupent simultanément un emploi au sein de l'administration publique fédérale.

La Loi sur les produits agricoles au Canada prévoit également la possibilité que le gouverneur en conseil nomme d'autres membres à la Commission, à temps plein ou à temps partiel, sans préciser le nombre maximal de membres. Le ministre d'AAC est responsable de recommander des nominations au gouverneur en conseil pour la Commission et de présenter un rapport annuel sur ses activités au Parlement.

Le directeur général exerce le pouvoir de dépenser par délégation du ministre. Le sous-ministre d'AAC, à titre de dirigeant principal des finances du Ministère, joue actuellement un rôle de surveillance dans les questions d'ordre administratif, y compris les finances et les ressources humaines. Il prend les décisions finales en ce qui concerne la dotation en personnel pour les membres de la fonction publique, l'allocation budgétaire de la Commission et l'approvisionnement. La Commission est considérée comme un micro-organisme, car elle compte moins de 50 employés à temps plein. Le directeur général est responsable de façon générale du travail de la Commission, comme l'indique le document Un Guide pour les dirigeants d'organismes du Bureau du Conseil privé. Il est entre autres responsable des principales activités de la prise de décisions quasi judiciaires, de la communication avec les intervenants et de la gestion efficace des ressources humaines et financières conformément aux normes régissant la fonction moderne de contrôleur ainsi qu'aux valeurs et à l'éthique de la fonction publique. Le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire fournit des membres du personnel à la Commission. La Commission accueille actuellement des stagiaires d'universités canadiennes et étrangères. Six stages de la sorte ont eu lieu depuis 2008-2009.

Les conclusions tirées à la lumière de l'examen des documents révèlent que la Commission respecte le critère relatif à l'élément structural de l'indépendance individuelle en ce qui a trait à la responsabilité générale des travaux de la Commission, comme l'élaboration et la mise en œuvre de politiques dans les bureaux, l'affectation du travail aux membres de la Commission, les activités de communication avec différents intervenants ainsi que la planification et la sélection du lieu où se dérouleront les audiences de vive voix de la Commission, pour ne nommer que quelques exemples. En outre, la Commission effectue des évaluations du rendement et élabore des plans d'apprentissage pour tous ses employés à la fin des exercices financiers.

L'évaluation comptait une seule question d'entrevue abordant légèrement l'élément structural de l'indépendance individuelle : « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants : La Commission dispose d'un processus de nomination qui assure l'indépendance de ses membres lors de l'exercice de leurs fonctions quasi judiciaires? ». Cette question est axée sur le processus de nomination des membres de la Commission et utilise la même échelle de 1 à 5, où 1 désigne « Pas beaucoup/pas du tout » et 5 désigne « Dans une très forte mesure ». Les résultats sont présentés dans le tableau ci-dessous..

  Requérant Nombre (Requérant) Intimé Nombre (Intimé)
c) La Commission dispose d'un processus de nomination qui assure l'indépendance de ses membres lors de l'exercice de leurs fonctions quasi judiciaires. 3,0 3 4,7 3

À cette question, les intimés ont répondu « Dans une forte mesure », tandis que les quelques requérants qui ont répondu ont opté pour la réponse « Dans une certaine mesure ». Peu de requérants et de demandeurs ont justifié leur réponse, à l'exception d'un requérant qui estimait que « l'arbitre n'était pas entièrement impartial ni indépendant, car il travaille pour le ministère de l'Agriculture ».

Deux documents de recherche (Jospe 2011, Scott-Lisaingo 2011), présentés précédemment parmi les autres sources de données, appuient les conclusions tirées à la lumière de l'examen des documents, à savoir que l'indépendance individuelle de la Commission est protégée.

3.1.4 Compétence judiciaire

Outre l'indépendance institutionnelle, la nomination d'agents à la Commission devrait s'effectuer par l'entremise d'un processus permettant de chercher et de sélectionner des personnes en fonction de leurs compétences judiciaires et techniques. En fait, cette exigence est bien énoncée dans la Loi sur les produits agricoles au Canada, qui prévoit ceci :

(2) Les membres sont nommés en raison de leurs connaissances et de leur expérience dans le domaine de l'agriculture ou de l'agroalimentaire et au moins le président et un autre membre sont obligatoirement choisis parmi les avocats ou notaires inscrits respectivement, depuis au moins dix ans, au barreau d'une province ou à la Chambre des notaires du Québec.

Après leur nomination, les membres de la Commission devraient prouver qu'ils possèdent cette compétence dans la façon dont ils appliquent les processus de révision de la Commission, de sorte que les intimés et les requérants visés par leurs décisions portent un jugement favorable sur eux.

En ce qui a trait aux compétences judiciaires et techniques, le président actuel de la Commission de révision agricole du Canada, M. Buckingham, nommé par le gouverneur en conseil, a été avocat de droit privé et de droit public, professeur de droit, auteur et expert-conseil dans les domaines du droit rural, du droit alimentaire et du commerce international de produits agricoles. Le président est membre du Barreau du Haut-Canada depuis 1988. En 2011, le président a participé à différentes activités éducatives continues examinant différents sujets de la fonction publique et des tribunaux administratifs se rapportant aux travaux de la Commission. Ces activités ont prouvé que M. Buckingham possède les compétences requises pour être président, comme le précise la Loi sur les produits agricoles au Canada, et qu'à titre de président, il souhaite rester branché sur les tendances et trouver des moyens d'améliorer les travaux de la Commission et de soutenir ses processus et ses procédures.

Au cours des deux dernières années, seulement six décisions de la Commission ont été portées en appel devant la CAF, et parmi celles-ci, quatre étaient regroupées dans une seule révision. Ces appels ont tous été interjetés par l'organisme ayant délivré la SAP (ACIA), et non par le requérant. Dans la majorité des appels interjetés devant la Commission, la SAP est maintenue et le requérant demeure responsable de la sanction imposée. Les SAP sont invalidées dans seulement 30 % des cas. Le tableau 3 illustre la répartition de l'issue des décisions.

Tableau 3 : Résultats des décisions de la Commission en 2010 et en 2011
Résultats des décisions de la Commission en 2010 et en 2011 Nombre Pourcentage
Nouvel examen par la Cour d'appel fédérale 6 11%
Sanction administrative pécuniaire invalidées 17 30%
Sanction administrative pécuniaire maintenues 34 60%
Total 57 100%

Les requérants et les intimés se sont fait poser la question suivante : « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants : Les membres de la Commission font preuve de compétence judiciaire ». Ils devaient y répondre au moyen de la même échelle de 1 à 5, où 1 désigne « Pas beaucoup/pas du tout » et 5 désigne « Dans une très forte mesure ». Les résultats sont présentés dans le tableau ci-dessous.

  Requérant Nombre (Requérant) Intimé Nombre (Intimé)
d) Les membres de la Commission font preuve de compétence judiciaire. 3,4 5 4,5 4

À cette question visant à savoir si le président fait preuve d'une compétence judiciaire, la moyenne des réponses des intimés se situait entre « Dans une forte mesure » et « Dans une très forte mesure », tandis que la moyenne des réponses des requérants se situait entre « Dans une certaine mesure » et « Dans une forte mesure ». Lorsque les intimés et les requérants ont été invités à justifier leur réponse dans une question à développement, ils ont précisé que l'arbitre avait des connaissances à la fois dans le domaine de la justice et de l'agriculture, qu'il favorisait un climat chaleureux et agréable dans la salle, qu'il prenait le temps de s'exprimer clairement en termes simples et qu'il donnait des directives, au besoin. Dans l'ensemble, la cote accordée à sa compétence judiciaire était élevée.

Deux documents de recherche (Jospe 2011, Scott-Lisaingo 2011), présentés précédemment parmi les autres sources de données, appuient les conclusions tirées à la lumière de l'examen des documents et des entrevues, à savoir que le critère relatif à la compétence judiciaire est respecté.

3.1.5 Modèle d'appel à deux voies

Deux options d'offrent aux personnes qui souhaitent interjeter appel d'une sanction administrative pécuniaire en matière d'agriculture qui leur a été imposée. L'une consiste à interjeter appel directement au ministre responsable de l'organisme qui a délivré la SAP. Dans sa révision, le ministre peut maintenir, invalider ou modifier la SAP en question. Si un requérant est insatisfait de la décision du ministre, il peut interjeter appel devant la Commission, qui peut modifier ou annuler la décision, mais seulement s'il y a une divergence relative aux faits.

Autrement, les personnes ayant reçu une SAP peuvent d'emblée interjeter appel devant la Commission, qui peut, là encore, maintenir, modifier ou annuler la décision selon les faits en l'espèce.

Il semble que les requérants comprennent mal le modèle d'appel à deux voies, soit le ministre ou la Commission. Après avoir choisi une voie, ils ont tendance à poursuivre le processus de révision sans faire référence à l'autre voie. Les intimés comprennent beaucoup mieux cette caractéristique. En fait, particulièrement dans le cas de l'ASFC, certains intimés estime que la solution consistant à d'adresser immédiatement au tribunal est moins appropriée que l'autre, soit d'avoir d'abord recours au mécanisme offert avec un certain niveau d'indépendance structurale (distinct de l'application) au sein de l'organisme. Les personnes qui sont de cet avis font également référence au coût élevé associé à la participation des organismes aux révisions de SAP relativement petites qui sont effectuées par la Commission (partout au Canada).

La mise en commun de ces expériences révèle qu'il est nécessaire de créer une procédure ou un instrument plus clair visant à informer les personnes des options qui s'offrent à elles et des conséquences dès la délivrance d'une SAP

3.1.6 Conclusions

Dans l'ensemble, les dispositions législatives et opérationnelles semblent donner à la Commission un cadre approprié pour assurer son indépendance institutionnelle.

À la lumière des conclusions, il est possible de conclure que parmi les trois éléments structuraux se rapportant à l'indépendance, l'indépendance individuelle et la compétence judiciaire sont présentes. Cependant, en ce qui concerne l'indépendance institutionnelle, certains résultats portent à croire que cet élément structural peut être perçu comme un élément menacé. Les conclusions tirées des entrevues semblent particulièrement révéler que le point de vue change en fonction de la position, c'est-à-dire que les requérants et les organismes ont une perception très différente du processus. L'enjeu consiste à définir plus clairement les dispositions administratives nécessaires pour protéger la relation fondée sur l'autonomie et assurer ainsi l'indépendance de la Commission, ce qui protégerait par le fait même le ministre et le Ministère du risque de faire l'objet d'allégations d'ingérence ou de partialité.

À cette fin, il faudrait examiner un ensemble de questions se rapportant à des dispositions détaillées concernant entre autres l'établissement du budget, la dotation en personnel, l'approvisionnement et la passation de marchés. Ces éléments n'entraient pas dans la portée de l'évaluation, mais tout dépendant de la façon dont ils sont configurés par le ministre d'Agriculture et d'Agroalimentaire Canada, ils pourraient limiter la perception du public à l'égard de l'indépendance de la Commission.

Quoi qu'il en soit, bien qu'il soit possible de présenter une demande de révision au ministre ou à la Commission en vertu des lois, de nombreux requérants comprennent mal les deux options ou les motifs pour lesquels il est préférable de choisir une option plutôt que l'autre.

Il faut fournir des renseignements plus détaillés sur ces options dès la délivrance d'une SAP pour que les requérants puissent prendre une décision éclairée sur le déroulement de leur révision.

3.2 Éléments de procédure

Les éléments de procédure représentent les actions devant être entreprises par le personnel de la Commission dans l'accomplissement des activités de celle-ci. Ces éléments couvrent le processus allant de la demande de renseignements dans le but de remplir un formulaire de demande de révision au moment de rendre et de publier la décision finale pour un cas donné.

Entre juillet 2009 et décembre 2012, un total de 85 cas ont fait l'objet d'une décision par la Commission; 52 d'entre eux ont été examinés dans le cadre d'une audience, 27 ont été examinés à la suite d'une soumission écrite et 6 six cas ont été renvoyés de la Cour d'appel fédérale (CAF) à la Commission. La majorité des requérants (66 %) dont les cas ont fait l'objet d'une décision pendant cette période ont choisi d'avoir recours à une audience, comme le montre le tableau 4. Lorsqu'on compare les décisions en fonction du type d'examen choisi, on constate que les examens sous forme d'audience ont mené à l'annulation d'un nombre relativement plus élevé de SAP que ceux faits par le biais de soumissions écrites (respectivement 37 % et 23 %).

Tableau 4 : Décisions rendues par la Commission selon la méthode d'examen choisie, juillet 2009 à décembre 2012.
Décision de la Commission Nombre de cas Pourcentage de cas
Audience (oral) 52 66
Infirmée 19 37
Maintenue 33 63
Soumission (écrit) 27 34
Infirmée 6 22
Maintenue 21 78
Total 79  
Cas provenant de la CAF 6  
Total 85  

Les résultats des entrevues permettent de constater que la possibilité de choisir entre une audience ou une soumission écrite est mal connue. En effet, certains requérants ayant reçu une SAP de l'ASFC ont expliqué qu'ils auraient préféré aller en audience, mais qu'ils ont tenu pour acquis que les examens se faisaient seulement par le biais de soumissions écrites. Il semble que la plupart des requérants ont plus confiance en leur capacité à défendre leur point de vue à l'oral qu'à l'écrit. Certaines personnes ignoraient également que la Commission pouvait tenir des audiences dans leur région.

Les personnes ayant reçu une SAP de l'ASFC à un poste frontalier semblent décider de faire ou non une demande de révision et choisir la manière dont l'examen sera fait sans vraiment connaître toutes les possibilités et les conséquences de leurs choix. Dans certains cas, ils choisissent instinctivement de s'adresser à la Commission parce qu'ils ont l'impression que le dépôt d'un recours auprès de l'agence qui leur a imposé une amende risquerait de jouer en leur défaveur. Ils approchent donc la Commission sans vraiment en comprendre entièrement le rôle, mais se font une impression de celle-ci par le biais de l'interaction qu'ils ont avec elle. Dans d'autres cas, les requérants arrivent à la conclusion qu'il est préférable de s'adresser directement à l'agence ayant imposé l'amende, puisque cette dernière est celle qui a le pouvoir de l'annuler. Enfin, certaines personnes ne semblent pas comprendre qu'une fois la demande d'examen présentée il n'est plus possible d'obtenir le rabais de 50 % pour paiement rapide, et donc que le montant total de la SAP doit être acquitté si, à la suite de l'examen, la décision est maintenue.

Quant aux personnes ayant reçu une SAP de l'ACIA ou de l'ARLA, généralement des producteurs, elles semblent être plus au courant des possibilités concernant les demandes d'examen.

Éléments du modèle en matière d'équité procédurale

Dans le contexte des procédures définies auxquelles doit se soumettre la Commission, il importe d'examiner deux principales questions. Premièrement, dans quelle mesure la Commission a-t-elle mis en œuvre un modèle de prestation de services et des pratiques de gestion efficaces en vue de l'atteinte des résultats du programme? Deuxièmement, dans quelle mesure la Commission a-t-elle favorisé l'amélioration de la capacité des ayants droit à accéder à ses services? Dans cette optique, l'évaluation était principalement axée sur le matériel et les renseignements fournis par la Commission ainsi que sur la manière dont les actions étaient entreprises par le personnel de la Commission.

La mesure dans laquelle l'équité procédurale peut être évaluée ou atteinte se fonde sur quatre principaux éléments : la confiance à l'égard des autorités, la qualité du traitement, la neutralité et l'absence évidente de parti pris. Dans le but de vérifier dans quelle mesure les personnes interrogées considèrent que les procédures de la Commission sont équitables, une série de onze questions ont été posées. Les réponses proposées allaient de : 1, soit « pas beaucoup/pas du tout », à 5, « dans une très forte mesure ». Les participants avaient aussi la possibilité de répondre « je ne sais pas/sans objet ». Les questions étaient posées de la manière suivante : « Lors de votre plus récente expérience avec la Commission, dans quelle mesure avez-vous eu l'impression que » suivi de chacune des onze questions. Les résultats sont présentés dans le tableau ci-dessous.

Tableau 5 : Perception relative aux éléments de procédure par les requérants et les intimés
  Requérant Nombre (Requérant) Intimé Nombre (Intimé)
a) L'information provenant de la Commission et nécessaire à la participation au processus de contestation était accessible 3,2 6 4,5 4
b) Le matériel et l'information à propos de la Commission et de ses processus étaient facilement accessibles et vous ont aidé à participer pleinement 2,8 6 4,8 4
c) Le matériel provenant de la Commission était clair et compréhensible 3,7 6 5,0 4
d) Le matériel provenant de la Commission vous a été utile lors de la préparation de votre cas 2,8 6 4,5 2
e) Les moyens mis à votre disposition pour communiquer avec la Commission étaient adéquats (p. ex. téléphone, courriel, télécopieur, poste) 3 6 4,8 4
f) Votre cas a été traité dans un délai raisonnable 3,2 6 3,3 4
g) La démarche du membre de la Commission responsable de votre cas a été neutre 3,3 6 4,8 4
h) Vous avez eu l'occasion appropriée de présenter le contenu de votre dossier 4,3 6 4,8 4
i) Une explication claire de la décision relative à votre cas a été donnée 4,3 6 4,5 4
j) Vous avez été traité de manière honnête, courtoise et respectueuse 4,2 6 5,0 4
k) Vous aviez confiance envers le membre de la Commission qui a été saisi de votre cas et devait rendre une décision 3,2 6 4,8 4

Dans tous les cas, les intimés ont évalué les éléments de procédure en place de manière plus positive que les requérants.

Un examen plus détaillé des résultats des entrevues permet aussi de conclure que ceux qui ont choisi l'audience ont une opinion beaucoup plus favorable des procédures de la Commission que ceux qui ont opté pour une soumission écrite (tableau 6). Parmi les raisons possibles figure le fait que ceux qui ont choisi l'audience ont senti qu'ils participaient activement au processus, ce qui a fait augmenter leur degré de satisfaction. Comme il en a déjà été question, les études ont montré que lorsque des personnes ont affaire à un système de justice, leur impression du caractère équitable de celui-ci est plus élevée lorsqu'elles ont le sentiment d'avoir été entenduesFootnote 5.

Par exemple, lorsqu'on examine les différences entre les requérants qui ont présenté une soumission écrite et ceux qui ont choisi d'avoir recours à une audience, on remarque une grande différence pour ce qui touche à l'évaluation des moyens de communication proposés par la Commission (question 6e). Ceux qui ont choisi l'audience pensent que des moyens de communication adéquats ont été mis à leur disposition dans une forte ou une très forte mesure (4,3/5). À l'opposé, ceux ayant présenté une soumission écrite n'ont attribué pour cet aspect qu'une cote de 1,7/5, soit entre « pas beaucoup/pas du tout » et « dans une faible mesure ». Si l'on met en parallèle la faiblesse de la cote et les commentaires des participants, on constate que les requérants qui ont choisi la méthode écrite avaient le sentiment que l'information globalement fournie était inadéquate et qu'elle n'était pas suffisamment détaillée pour permettre de bien comprendre le processus et de prendre des décisions éclairées.

Tableau 6 : Comparaison de la perception des éléments de procédure entre les requérants ayant choisi d'avoir recours à une audience et ceux qui ont choisi la soumission écrite.
  Oral Nombre (oral) Écrit Nombre (écrit)
a) L'information provenant de la Commission et nécessaire à la participation au processus de contestation était accessible 4,3 3 2,0 3
b) Le matériel et l'information à propos de la Commission et de ses processus étaient facilement accessibles et vous ont aidé à participer pleinement 3,7 3 2,0 3
c) Le matériel provenant de la Commission était clair et compréhensible 4,3 3 3,0 3
d) Le matériel provenant de la Commission vous a été utile lors de la préparation de votre cas 3,3 3 2,3 3
e) Les moyens mis à votre disposition pour communiquer avec la Commission étaient adéquats (p. ex. téléphone, courriel, télécopieur, poste) 4,3 3 1,7 3
f) Votre cas a été traité dans un délai raisonnable 3,3 3 3,0 3
g) La démarche du membre de la Commission responsable de votre cas a été neutre 3,7 3 3,0 3
h) Vous avez eu l'occasion appropriée de présenter le contenu de votre dossier 4,3 3 4,3 3
i) Une explication claire de la décision relative à votre cas a été donnée 4,0 3 4,7 3
j) Vous avez été traité de manière honnête, courtoise et respectueuse 4,0 3 4,3 3
k) Vous aviez confiance envers le membre de la Commission qui a été saisi de votre cas et devait rendre une décision 3,7 3 2,7 3

Toutes les personnes interrogées ont eu la possibilité d'exprimer leur opinion quant aux forces et aux faiblesses précises des procédures de la Commission. Comme c'est souvent le cas lors de l'évaluation d'un programme, les données descriptives fournissent des renseignements contextuels riches, mais permettent d'obtenir peu de preuves absolues des effets d'un programme. Dans les sections qui suivent figure une interprétation détaillée des résultats des entrevues.

3.2.1 Confiance à l'égard des autorités

L'évaluation visait à faire ressortir des éléments permettant de démontrer si les personnes ayant affaire à la Commission, autant comme requérant que comme intimé représentant un organisme fédéral, avaient ou non l'impression de pouvoir avoir confiance en l'autorité conférée à la Commission. Dans le cas des examens des SAP, le président ou la présidente est la personne investie de cette autorité. Ainsi, en ce qui concerne les audiences, la confiance est fondée sur les actions de l'autorité dans le cadre de celle-ci ainsi que sur la clarté de la décision prise et les explications qui y sont associées. Pour les soumissions écrites, la confiance repose seulement sur la clarté de la décision prise et les explications.

Encore une fois, « lorsqu'elles rendent une décision, les autorités doivent démontrer clairement qu'elles ont écouté les arguments présentés et qu'elles en ont tenu compte. Elles peuvent le faire en expliquant les raisons ayant mené à leur décision ». Eu égard aux décisions prises par la Commission, il semble que ces exigences soient respectées. Toutes les décisions rendues par écrit, lesquelles sont accessibles au public sur le site Internet de la Commission, comprennent des segments fournissant des renseignements sur l'historique des procédures et de la preuve ainsi qu'une analyse des renseignements utilisés pour rendre la décision.

Lorsqu'ils ont été interrogés sur le sujet, les requérants ont attribué, concernant leur confiance envers le membre de la Commission responsable de leur dossier, une cote située entre « dans une certaine mesure » et « dans une forte mesure » (question 6k : 3,2/5). Ce résultat est plus faible que celui des intimés, qui ont eu plutôt répondu qu'ils avaient confiance envers le membre de la Commission responsable du dossier dans une forte mesure ou dans une très forte mesure (questions 6k : 4,8/5).

3.2.2 Qualité du traitement

La qualité du traitement peut être divisée en trois principaux volets : le traitement avant l'audience ou la présentation d'une soumission écrite, le traitement durant l'audience et, enfin, le traitement lorsque la décision est rendue.

Le traitement avant l'audience ou la présentation d'une soumission écrite comprend toutes les communications du requérant ou de l'intimé avec la Commission, c'est-à-dire autant les réponses directes à un appel téléphonique, à une télécopie, à un courriel ou à une lettre écrite envoyée par la poste ou par messagerie que les communications indirectes comme les coordonnées et les directives accessibles au public sur le site Internet de la Commission.

On trouve, sur ce site Internet, deux pages différentes qui fournissent des renseignements aux requérants concernant les lieux des audiences. La section relative au processus d'examen contient un hyperlienFootnote 6 qui redirige le requérant vers un avis de pratiqueFootnote 7, lequel fournit des renseignements sur le choix du lieu d'audience. Cependant, l'avis ne contient pas d'explications en langage courant sur la manière dont le lieu d'audience est choisi. En outre, même si l'on trouve sur le site Internet de la Commission une liste des lieux des audiencesFootnote 8, on n'y précise pas clairement si le requérant peut avoir l'assurance que l'audience aura lieu à l'endroit situé le plus près de chez lui.

Parmi les aspects considérés dans l'évaluation de la manière dont les éléments de procédure influencent la perception relative à l'équité procédurale, la qualité du traitement est celui qui mène aux différences les plus marquées entre les requérants et les intimés représentant un organisme gouvernemental. Alors que les intimés ont attribué à l'utilité de l'information accessible (question 6d) une cote de 4,5/5 (soit « dans une très forte mesure »), les requérants n'y ont accordé que 2,8/5 (soit entre « dans une faible mesure » et « dans une certaine mesure »), ce qui correspond à un des résultats les plus faibles pour les questions associées aux éléments de procédure. De manière semblable, lorsqu'on leur a demandé s'ils pensaient qu'on leur avait fourni tout le matériel nécessaire à leur participation au processus (question 6a) et si ce matériel était fourni dans une forme accessible (question 6b), les requérants ont attribué à cet aspect une cote plus faible que les intimés (respectivement 3,2/5 et 2,8/5 comparativement à 4,5/5 et 4,8/5). Il semble donc que la Commission devrait envisager de réévaluer ses interactions initiales de même que l'accessibilité aux renseignements la concernant et leur présentation. Enfin, il est à noter que les requérants ont tout de même attribué une cote plus élevée, c'est-à-dire de 3,7/5 (soit entre « dans une certaine mesure » et « dans une forte mesure »), à la question concernant la clarté des renseignements fournis (question 6c).

La question du délai de traitement à partir de la soumission d'une demande d'examen jusqu'au moment où la décision finale est rendue (question 6f) semble de son côté faire consensus entre les requérants et les intimés, qui ont respectivement attribué pour cet aspect une cote de 3,2/5 et 3,3/5 (soit entre « dans une certaine mesure » et « dans une forte mesure »). L'examen des cas révèle que le délai varie pour un grand nombre de raisons, relevant autant de la Commission (p. ex. demande de renseignements additionnels ou encore temps nécessaire pour transférer des documents entre les requérants et les intimés, procéder aux préparatifs de voyage, organiser si possible les audiences par groupe géographique, examiner la loi et rendre la décision), que des requérants (p. ex. demande d'un délai afin d'obtenir plus de renseignements des employés, demandes visant à s'assurer que le moment des audiences convient à l'horaire de chacune des personnes concernées, temps nécessaire pour fournir les renseignements demandés) et des intimés (p. ex. demande d'un délai afin d'obtenir plus de renseignements des employés de l'organisme qui ne travaillent pas nécessairement au même endroit que les représentants agissant comme intimés, demandes visant à s'assurer que le moment des audiences convient à l'horaire de chacune des personnes concernées, temps nécessaire pour fournir les renseignements demandés, retard, etc.). Il semble évident que les retards ne sont pas toujours causés par la Commission, mais que celle-ci en porte toutefois la responsabilité. Par ailleurs, même si en communiquant avec les requérants et les intimés afin d'expliquer les raisons d'un retard la Commission pourrait améliorer la perception des personnes en attente relativement au délai nécessaire, il est impossible de savoir si cette approche mènerait à une diminution de l'insatisfaction relative au processus. De plus, il est admis que le temps nécessaire au traitement est directement lié à la volonté de faire tout ce qui est possible pour que le processus soit équitable et que tous les renseignements nécessaires soient soumis en vue d'être examinés. Dans cette optique, peut-être la Commission doit-elle simplement accepter de se voir attribuer un résultat plutôt faible pour cet aspect.

Autant les requérants que les intimés ont eu l'impression d'être traités de manière honnête, courtoise et respectueuse (question 6j). Toutes les réponses sauf une se situaient entre « dans une forte mesure » et « dans une très forte mesure ». Même si les processus n'étaient pas toujours compris ou acceptés par les personnes interrogées, il convient de conclure que les employés de la Commission sont perçus comme bien intentionnés.

La dernière étape du processus, c'est-à-dire le moment où la décision est rendue et reçue par les requérants ainsi que les intimés, est généralement bien perçue. Les deux groupes considèrent que la décision a été expliquée clairement (question 6i) dans une forte mesure ou une très forte mesure (respectivement 4,3/5 et 4,5/5 pour les requérants et les intimés).

Avec un intervalle de confiance de 90 %, les questions h, i et j sont celles pour lesquelles la probabilité d'obtenir une cote positive est la plus élevée (d'après la moyenne calculée), du moins pour ce qui concerne les requérants. De plus, la limite inférieure de l'intervalle de confiance est supérieure à la cote moyenne, qui correspond à « dans une certaine mesure », et, toujours dans le cas des requérants, ces questions sont celles pour lesquelles le degré de variabilité est le plus faible.

Question Limite inférieure Limite supérieure
h) Vous avez eu l'occasion appropriée de présenter le contenu de votre dossier 3,9 4,8
i) Une explication claire de la décision relative à votre dossier a été donnée 3,7 5,0
j) Vous avez été traité de manière honnête, courtoise et respectueuse 3,6 4,8

De manière générale, les principales questions soulevées par les requérants semblent être liées au fait de ne pas avoir accès à la totalité du déroulement des procédures dès le début de la préparation de la demande. En effet, ceux-ci ne sont informés du processus qu'une fois qu'ils sont activement engagés dans une étape en particulier, ce qui a empêché les requérants de prendre des décisions éclairées fondées sur la totalité du processus d'examen. Par ailleurs, même si le requérant à la charge de s'informer, il semble que lors de la première demande d'une personne n'ayant pas d'expérience ou une expérience limitée des tribunaux administratifs, le processus peut paraître écrasant.

3.2.3 Neutralité

Lors de l'examen des résultats permettant de conclure ou non à la neutralité du processus, deux aspects sont ressortis. D'une part, tous les éléments nécessaires pour assurer la neutralité semblent en place. L'examen exclusif du processus permet de montrer qu'autant les requérants que les intimés disposent de chances égales de présenter leurs arguments, soit oralement, c'est-à-dire en personne, ou au moyen d'une soumission écrite. D'après un examen des décisions rendues, le point de vue de chacune des parties semble être présenté de manière claire. La répétition des faits, tel qu'il a été possible de le comprendre à partir des soumissions, penche aussi en faveur de la neutralité. D'autre part, l'effort fourni en vue de mettre en place un environnement neutre relativement aux éléments de procédure ne constitue toutefois pas le seul aspect à considérer. En effet, c'est plutôt l'impression de neutralité qui, en fin de compte, l'emporte sur le reste.

Bien que toutes les parties aient reconnu qu'elles avaient eu l'occasion d'exprimer leur point de vue, certains requérants ne semblent pas savoir de qui la Commission relève et à qui elle doit rendre des comptes. Cet aspect s'est généralement traduit par l'attribution d'une cote, pour les requérants, allant de « dans une certaine mesure » à « dans une forte mesure » (question 6g : 3,3/5 et 6k : 3,2/5) en ce qui concerne les questions liées à l'indépendance de la Commission, et donc à sa neutralité. Les intimés ont quant à eux attribué à ces aspects une cote moyenne très élevée, c'est-à-dire de 4,8 (ce qui correspond à « dans une forte mesure »).

3.2.4 Absence de parti pris

La principale manière d'évaluer l'absence de parti pris pour ce qui touche au processus consiste à déterminer si toutes les parties ont disposé de chances égales de défendre leur point de vue devant la Commission. Lorsqu'on leur demande s'ils ont eu l'occasion appropriée de présenter le contenu de leur dossier, la plupart des requérants et tous les intimés ont indiqué que l'occasion leur avait été fournie dans une forte ou une très forte mesure (respectivement 4,3/5 et 5/5 pour les requérants et les intimés). En fait, cette question constitue une de celle pour lesquelles les requérants ont accordé la cote la plus élevée. Il semble évident que les moyens utilisés par la Commission pour obtenir des renseignements et donner l'occasion aux requérants et aux intimés de fournir des renseignements sont efficaces.

3.2.5 Perception générale des éléments de procédure

Deux questions générales avaient pour but de déterminer la perception globale des personnes interrogées concernant leurs interactions avec la Commission. Les questions comportaient une évaluation chiffrée ainsi que la possibilité de préciser les raisons de l'attribution de la cote. Ces deux questions étaient les suivantes :

  • Globalement, quel est votre niveau de satisfaction à l'égard de la Commission?
  • Globalement, comment considérez-vous avoir été traité par la Commission de révision agricole du Canada?

Même si la taille de l'échantillon était plutôt petite, concernant le degré général de satisfaction et l'impression relative au traitement, il existe une séparation nette entre l'opinion de la majorité des requérants dont la SAP a été maintenue, celle des requérants dont la SAP a été annulée et les intimés. Les cotes les plus élevées (5/5) ont été accordées par les intimés. Dans tous les cas, l'opinion exprimée était fondée sur la constatation du respect de la loi et des procédures ainsi que sur la volonté démontrée à écouter tous les points de vue.

On a demandé aux requérants et aux intimés quel était leur degré de satisfaction générale envers la Commission ainsi que comment ils considéraient avoir été traités par celle-ci. La cote accordée par les requérants dont la SAP a été maintenue allait de 1/5 à 3/5 (soit de « très insatisfait » à « ni satisfait ni insatisfait »). Dans plusieurs cas, les requérants ont expliqué que la conclusion de la Commission était erronée, ce qui est à l'origine de leur faible degré de satisfaction. De plus, la faiblesse des résultats peut aussi être en partie attribuée au fait que certaines personnes se questionnent quant à l'indépendance de la Commission. Enfin, on a aussi mentionné le manque de clarté des renseignements fournis aux requérants à propos de l'ensemble du processus.

Les requérants et les intimés ont également dû fournir une évaluation générale de la manière dont ils ont été traités par la Commission. L'échelle proposée allait de 1 (injustement) à 5 (très équitablement). L'opinion des requérants variait en moyenne entre « modérément équitablement » et « équitablement ». Les intimés considéraient en moyenne quant à eux avoir été traités de manière « très équitable ». Les résultats sont présentés dans le tableau 7 ci-dessous.

Tableau 7

Évaluation globale de la satisfaction
  Note moyenne Nombre
Requérants 2,8 6
Intimés 4,8 4
Total 3,6 10
Évaluation globale de l'équité
  Note moyenne Nombre
Requérants 3,3 6,0
Intimés 4,8 4,0
Total 3,9 10,0

3.2.6 Conclusions

« Il ne faut jamais oublier que les tribunaux existent pour leurs utilisateurs, et pas le contraire. Peu importe leur efficacité, ils ne remplissent leur mandat que s'ils sont accessibles aux personnes qui veulent les utiliser, et que les utilisateurs reçoivent l'aide dont ils ont besoin pour préparer leur dossier et le présenter. » [traduction]Footnote 9

Les résultats de l'évaluation permettent de conclure que la plupart des éléments de procédure qui permettent aux personnes interagissant avec la Commission d'avoir confiance en son président, lequel rend les décisions, sont en place. Il importe toutefois de noter que les intimés ont accordé à cet aspect une cote plus élevée que les requérants. Quant à la qualité du traitement, à la confiance à l'égard des autorités ainsi qu'aux éléments relatifs à l'expression de son point de vue et à la participation, ils sont les aspects pour lesquels les requérants ont accordé les cotes les plus élevées. L'information fournie, la communication et l'utilité du matériel ont de leur côté obtenu les cotes les plus faibles, toujours de la part des requérants. En outre, il existe une différence marquée entre les réponses fournies par ceux ayant choisi l'audience et ceux qui ont opté pour la soumission écrite. En effet, les premiers ont décrit et évalué le processus d'examen de manière beaucoup plus positive que les seconds. Par ailleurs, de nombreuses explications négatives sont associées à des facteurs contextuels qui ne relèvent pas de la Commission ou sont hors du contrôle de celle-ci (plus précisément l'interaction avec le personnel et l'information fournie à l'endroit où la SAP a été émise), mais qui ont pourtant une grande influence sur la confiance générale des personnes interrogées à l'égard du système.

3.3 Contributions au système réglementaire

Le système des SAP du Canada, particulièrement certaines sanctions imposées dans le contexte de l'agriculture, a été qualifié de draconien par rapport à la gravité de l'infraction commise (Osborne 2011, Prabhu 2011). Cette situation est particulièrement vraie lorsque le contrevenant n'avait aucune intention de commettre une infraction ou comprenait mal la réglementation. Dans le régime des SAP, l'affaire Doyon c. Canada (procureur général) a servi d'exemple prouvant que le régime favorise le poursuivant. Le pouvoir décisionnel d'un tribunal administratif s'inscrit nécessairement dans le cadre des lois et des règlements en vigueur. « La règle de droit prévoit que la loi constitue l'autorité suprême – personne n'est au-dessus de la loi et tous sont égaux devant la loi » [traduction] (Jones and de Villars 2004 69). Dans certains cas traités récemment, le président de la Commission a fait allusion à des SAP indûment sévères, mais il est tenu par la loi de les maintenir. Il convient par exemple de s'attarder à la formulation employée par le président dans la décision rendue dans le cas Kalongi Mado Mulanga c. Canada (ASFC), 2012 CRAC 2 :

[27] Le régime très rigoureux de SAP prévu par la Loi, et établi par le Parlement, protège les systèmes agricoles et alimentaires du Canada contre la contamination et les maladies. Les sanctions prévues à la Loi, comme dans le présent cas, peuvent tout de même avoir des lourdes répercussions financières sur une nouvelle arrivée au Canada qui a importé deux saucissons pour sa consommation personnelle. Il semble que Mlle Mulanga demande à la Commission de révoquer la sanction imposée dans cette affaire pour des motifs d'ordre financière, et de faire preuve de clémence avec l'annulation de l'amende de 800 dollars. Malheureusement, une fois prouvés par l'Agence les éléments de la violation alléguée, selon la prépondérance des probabilités, la Commission n'a que le pouvoir de confirmer l'avis de violation et d'ordonner au contrevenant de payer l'amende précisée dans l'avis de violation.

[28] Les inspecteurs de l'Agence sont chargés de protéger les Canadiens et les Canadiennes, la chaîne alimentaire et la production agricole du Canada contre les risques que représentent les menaces biologiques pour les plantes, les animaux et les humains. Il ne fait aucun doute que ces tâches doivent être accomplies sérieusement. La Commission sait que l'Agence a mis en place sa propre façon de traiter les plaintes des voyageurs visant ses inspecteurs, lorsque les actes des inspecteurs envers les voyageurs deviennent excessifs. Ce n'est pas à la Commission de déterminer si tel a été le cas. De plus, la compétence de la Commission pour examiner les avis de violation tire son origine de lois habilitantes. Conformément à ces lois, la Commission n'a pas le mandat, ni la compétence, d'annuler ou de rejeter un avis de violation pour des motifs uniquement liés à la conduite des inspecteurs de l'Agence envers un requérant, ni pour des motifs d'ordre humanitaire ou financière.

En examinant le contexte réglementaire dans lequel les régimes de SAP fonctionnent et dans lequel naviguent les personnes responsables d'en assurer le maintien, il est clair qu'il faut favoriser la transparence au maximum pour favoriser l'apprentissage et l'échange de renseignements et pour établir la confiance du public à l'égard de l'intégrité du régime. Bien que la Commission ne constitue qu'un élément dans le portrait de la réglementation des SAP, pour examiner les principales conclusions, il importe de comprendre ce contexte qui a été évalué grâce à l'examen des documents.

À la question « Quelle est l'importance du rôle de la Commission de révision agricole du Canada pour ce qui est de maintenir l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire? », les requérants et les intimés ont répondu « Importance mineure », comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Importance de maintenir l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire
  Cote moyenne Nombre
Requérant 2,4 5
Intimés 2,7 3
Total 2,5 8

Les participants ont été invités à expliquer les raisons pour lesquelles ils croyaient ou ne croyaient pas que l'existence et le fonctionnement de la Commission de révision agricole du Canada sont nécessaires et importants pour contribuer à maintenir l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire. Les réponses à cette question étaient variées. Les requérants et les intimés ont tous deux mentionné qu'il y a tellement d'éléments hors de la portée de la Commission (comme l'établissement ou la création de règlements, la détermination des niveaux d'inspection et d'application, l'établissement du mandat et des pouvoirs de la Commission, etc.) que la contribution de celle-ci au maintien de l'intégrité et de la légitimité du système réglementaire agroalimentaire était limitée. Par exemple, un requérant a indiqué que la Commission n'a pas la « latitude de prendre des décisions n'entrant pas dans les définitions très strictes de la loi ». Un autre requérant s'est exprimé en ces termes : « Si l'arbitrage était entièrement indépendant, la Commission maintiendrait parfaitement l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire. » Ceci se rapporte à l'indépendance de la Commission, qui a été examinée dans une section précédente du présent rapport.

Un intimé a aussi souligné que les SAP sont très mineures par rapport aux poursuites, à l'agrément et aux suspensions et qu'il considère que ces éléments contribuent de façon beaucoup plus importante à l'intégrité et à la légitimité du système réglementaire agroalimentaire. Inversement, un autre intimé a formulé le commentaire suivant : « La Commission régit les législateurs, dans une certaine mesure, et tient les organismes responsables de leurs actions. Elle a un effet dissuasif pour les requérants dans l'objectif de maintenir l'intégrité. Souvent, lorsqu'ils commettent une infraction, ils ne récidiveront pas.

Les participants se sont également fait poser la question suivante : « Selon vous, existe-t-il d'autres mécanismes qui pourraient apporter un niveau égal ou supérieur d'intégrité et de légitimité au système réglementaire agroalimentaire et, en particulier, dans le cadre du recours aux sanctions administratives en matière d'agriculture? ». Là encore, les réponses à cette question étaient variées. Deux intimés ont proposé de faire en sorte qu'il soit possible d'interjeter appel devant la Commission en deuxième recours, et non en premier recours. Ainsi, il faudrait d'abord s'adresser au ministre ou à la Direction des recours (dans le cas de l'ASFC). Pour justifier la solution consistant à s'adresser d'abord à la Direction des recours de l'ASFC, on a laissé entendre que cette solution assurerait une meilleure utilisation des ressources que le processus consistant à interjeter appel devant la Commission, qui semble coûteux. De plus, l'ASFC estime qu'elle possède déjà au sein de son organisation l'expertise nécessaire pour traiter ces appels.

3.3.1 Conclusion

Les résultats des entrevues ont permis de démontrer de manière répétée qu'il est très difficile pour les requérants de départager ce qui relève du processus de la Commission de ce qui concerne le processus de la SAP, ce qui mène à un manque de compréhension à la fois de l'indépendance structurale des éléments ainsi que de la contribution de la Commission au sein du système. Par ailleurs, les facteurs contextuels jouent un rôle majeur dans la détermination de l'équité, peu importe les éléments théoriques relatifs à l'équité qui sont en place.

Les requérants et les intimés partagent tous les deux l'opinion que la Commission constitue un petit élément d'un très grand système, en d'autres mots, le maillon d'une chaîne. La Commission est cependant éclipsée par d'autres éléments du système de réglementation, plus précisément pour ce qui concerne la contribution au maintien de l'intégrité et de la légitimité du système de réglementation agroalimentaire.

4. Recommandations

TL'évaluation a permis de cibler plusieurs éléments positifs. Toutefois, il existe certains aspects pour lesquels des améliorations pourraient être envisagées. La plupart des recommandations présentées sont liées à la nécessité pour la Commission de communiquer de manière plus claire et efficace avec le public et sont destinées à faciliter la prise de décisions concernant les possibilités qui s'offrent à la Commission.

  1. La Commission devrait travailler en collaboration avec les agences afin de veiller à ce que les possibilités en matière de révision et leurs répercussions soient présentées de manière absolument claire dès l'émission d'une SAP. Il serait notamment possible de fournir plus de renseignements écrits concernant le processus de révision directement sur l'avis de violation, d'améliorer la transmission verbale des renseignements par le personnel des agences ainsi que de créer du nouveau matériel et de le publier sur le site Internet de la Commission. Par exemple, il est pourrait être précisé que la soumission de la demande dans un délai de 15 jours suivant l'infraction ne mène pas à la suspension du temps imparti eu égard à la possibilité de payer seulement 50 % de l'amende en raison d'une réponse rapide. De plus, il ne paraît pas évident que le choix d'avoir recours à une audience se traduit concrètement par le fait de devoir faire une présentation contre un avocat de l'État décrivant le dossier de la Couronne, et il n'est pas non plus clair que le lieu de l'audience est déterminé de manière à accommoder toutes les parties (c'est-à-dire que les audiences n'ont pas toujours lieu à Ottawa). Également, à l'exception de la phrase suivante dans la section « À propos de nous » du site Internet de la Commission, rien n'indique que la Commission peut modifier le montant d'une amende : « Qu'une personne demande une audience ou présente une demande de révision par écrit, la Commission peut confirmer, modifier ou annuler une décision rendue par le ministre ou par un de ses fonctionnairesFootnote 10. » Ainsi, la Commission devrait publier des renseignements plus clairs quant aux résultats possibles du processus de révision. Si possible, la Commission devrait élaborer avec les agences une stratégie commune visant à mieux habiliter les requérants à prendre des décisions éclairées. Toujours dans la même optique, la création d'une foire aux questions pourrait être pertinente.

  2. La Commission devrait s'assurer que son matériel de référence en langage courant destiné aux requérants, notamment sur son site Internet, fournit des renseignements complets à propos des possibilités, de leurs conséquences, des procédures et des exigences en matière de documents afin de mieux gérer les attentes des requérants. Même si l'information fournie aux requérants semble claire et compréhensible, ceux-ci ont tendance à considérer que cette information est modérément utile à la préparation de la demande, particulièrement lorsque l'on choisit d'avoir recours à une soumission écrite. À cet effet, il pourrait être utile de tenir compte de la variabilité du niveau d'éducation ou de formation ainsi que de l'expérience des requérants avec des organismes gouvernementaux ou le système de justice.

  3. Bien que les détails relatifs à l'indépendance structurale de la Commission soient accessibles sur le site Internet de cette dernière et par le biais de la consultation d'autres sources, cet aspect n'est pas nécessairement évident pour les personnes qui ne sont pas familiarisées avec le système au moment de la réception d'une SAP. Les agences et la Commission devraient porter une attention particulière à l'explication de la distinction entre la structure ainsi que le rôle de la Commission et ceux de l'agence qui émet la SAP, au moment où celle-ci est remise. La Commission pourrait aussi envisager de créer du matériel supplémentaire qui permettrait aux requérants de mieux comprendre les rôles et les responsabilités de celle-ci.

  4. Enfin, concernant l'indépendance de la Commission, une analyse des processus administratifs de celle-ci (contrôle du budget, dotation en personnel, approvisionnement et passation de marchés, personnalité juridique) devrait être entreprise conjointement avec Agriculture et Agroalimentaire Canada afin de déterminer si ces processus ont une influence sur la perception du public.

Annexe A – Références

Ellis, S.R. 2007. « The Justicizing of Quasi-Judicial Tribunals Part II ». Canadian Journal of Administrative Law and Practice, 20: 69-95.

Jones, D.P. et de Villars, A.S., 2004. Principles of Administrative Law (4th edition) Scarborough, Ontario: Thomson Canada Limited.

Jospe, Dara, 2011. The Canada Agricultural Review Tribunal: An Independent Body?. 5523285 - Dean's Research and Writing Fellows Program, Université d'Ottawa.

Ombudsman Saskatchewan, Practice Essentials for Administrative Tribunals, Saskatchewan Ministry of Justice and Attorney General, 2009. Consulté en ligne à l'adresse suivante : http://www.ombudsman.sk.ca/uploads/document/files/omb-tribunal-guide_web-en-1.pdf, le 15 décembre 2011

Osborne, M., « Raising the AMPerage: The Spread of Administrative Monetary Penalties in Canada », The Litigator Live, 2011. Consulté en ligne à l'adresse suivante : : http://www.thelitigator.ca/2011/01/raising-the-amperage/ le 29 mars 2012.

Prabhu, M. 2011. Efficacy of Administrative Monetary Penalties in Compelling Compliance with Federal Agri-Food Statutes. LLD Thesis, Université d'Ottawa: Ottawa, Ontario. 333 pages.

Scott-Lisaingo, Karmen. 2011. The Canada Agricultural Review Tribunal and Independence. 5925528 - Dean's Research and Writing Fellows Program, Université d'Ottawa.

Tyler, T.R., « Procedural Fairness and Compliance with the Law », Swiss Journal of Economics and Statistics, 1997, 133: 219-240.

Tyler, T.R. « What is procedural justice?: Criteria used by citizens to assess the fairness of legal procedures »,Law and Society Review, 1988, 22: 103-135.

Annexe B – Guide d'entrevue

Commission de révision agricole du Canada – Guide d'entrevue

Récemment, la Commission de révision agricole du Canada a accepté de participer à une évaluation du rendement dans le cadre d'un projet de recherche mené par l'Université Carleton. L'évaluation a comme objectif de déterminer la mesure dans laquelle la Commission offre un processus d'examen équitable et renforce la légitimité du régime de sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture.

Cette évaluation est réalisée sous la supervision de Steve Montague, de l'École de politique et d'administration publiques de l'Université Carleton, et de Donald Buckingham, président et premier dirigeant de la Commission de révision agricole du Canada. Elle a été examinée et approuvée par le Comité d'éthique de la recherche de l'Université Carleton.

Toutes les informations que vous fournirez lors de la présente entrevue seront traitées de façon confidentielle. Aucune information ni conclusion ne sera liée ou attribuée à des personnes en particulier. Les notes ayant servi à l'entrevue ne seront pas communiquées à l'extérieur de l'équipe chargée de l'étude, et elles seront détruites une fois l'étude terminée. Seules les données agrégées seront mises à la disposition de la Commission.

La participation est volontaire. Vous pouvez choisir de ne pas y participer sans craindre de conséquences négatives. Vous n'avez pas à répondre aux questions par rapport auxquelles vous ne vous sentez pas à l'aise ni à celles pour lesquelles vous ne pensez pas avoir les connaissances requises pour donner une réponse éclairée. Vous pouvez aussi mettre un terme à l'entrevue à tout moment.

De plus, si vous décidez de vous retirer de l'évaluation après le déroulement de l'entrevue, vous aurez jusqu'à deux semaines pour communiquer avec l'équipe chargée de l'étude pour demander votre retrait. Le cas échéant, l'équipe détruira toutes les notes d'entrevue qui auront été prises durant la présente séance.

Si vous avez des questions à la suite de l'entrevue, veuillez communiquer avec :

Êtes-vous à l'aise avec la façon dont l'information que vous fournirez sera utilisée et traitée, et consentez-vous à participer à cette entrevue?

En outre, lorsque vous répondrez aux questions de cette enquête, prenez note qu'elles concernent uniquement votre expérience avec la Commission de révision agricole du Canada et non avec le régime global de sanctions administratives en matière d'agriculture (c'est-à-dire l'équité relative à l'envoi d'une sanction administrative en matière d'agriculture de la part d'un organisme émetteur en premier lieu).

Avez-vous des questions avant de commencer?

A. Contexte relatif à la personne interrogée

Intimé (si vous êtes l'intimé, passez à la question 2)
1. Veuillez décrire votre rôle et votre relation à l'égard de la Commission de révision agricole du Canada.

Requérant (si vous êtes le requérant, passez à la question 4).
2. Vous avez choisi de contester votre sanction administrative en matière d'agriculture d'abord auprès ‹ du ministre/de la Commission ›. Veillez préciser les raisons pour lesquelles vous avez choisi de vous adresser ‹ au ministre/à la Commission › plutôt qu' ‹ au ministre/à la Commission ›.

3. Vous avez choisi de contester votre sanction administrative en matière d'agriculture ‹ par écrit/au moyen d'une audition orale ›? Veuillez expliquer les raisons pour lesquelles vous avez choisi la contestation ‹ par écrit/au moyen d'une audition orale › plutôt que la contestation ‹ par écrit/au moyen d'une audition orale ›.

4. Y a-t-il des volets relatifs aux responsabilités du ministre et de la Commission qui, selon vous, doivent être clarifiés?

5. Selon vous, ce modèle à deux choix a-t-il bien fonctionné? Dans l'affirmative, pourquoi? Dans la négative, quels types de problèmes avez-vous connus?

B. Procédure

6. Lors de votre plus récente expérience avec la Commission, dans quelle mesure avez-vous considéré que :

  Pas beaucoup/pas du tout Dans une faible mesure Dans une certaine mesure Dans une forte mesure Dans une très forte mesure Je ne sais pas/sans objet
  1 2 3 4 5 0
a) L'information provenant de la Commission et nécessaire à la participation au processus de contestation était accessible.            
b) Le matériel et l'information à propos de la Commission et de ses processus étaient facilement accessibles et vous ont aidé à participer pleinement.            
c) Le matériel provenant de la Commission était clair et compréhensible.            
d) Le matériel provenant de la Commission vous a été utile lors de la préparation de votre cas.            
e) Les moyens mis à votre disposition pour communiquer avec la Commission étaient adéquats (par exemple téléphone, courriel, télécopieur, poste).            
f) Votre cas a été traité dans un délai raisonnable.            
g) La démarche du membre de la Commission responsable de votre cas a été neutre.            
h) Vous avez eu l'occasion appropriée de présenter le contenu de vote dossier.            
i) Une explication claire de la décision relative à votre cas a été donnée.            
j) Vous avez été traité de manière honnête, courtoise et respectueuse.            
k) Vous aviez confiance envers le membre de la Commission qui a été saisi de votre cas et devait rendre une décision.            

7. Avez-vous des commentaires à ajouter en lien avec les points forts ou les points à améliorer relativement au processus de la Commission?

Forces :



Points à améliorer :



8. Globalement, quel est votre niveau de satisfaction à l'égard de la Commission?

Très insatisfait Plutôt insatisfait Ni satisfait ni insatisfait Plutôt satisfait Très satisfait Je ne sais pas/Sans objet
1 2 3 4 5 0

Veuillez préciser votre réponse :



9. Globalement, comment considérez-vous avoir été traité par la Commission de révision agricole du Canada?

Injustement Plutôt injustement Modérément équitablement Équitablement Très équitablement Je ne sais pas/sans objet
1 2 3 4 5 0

Veuillez préciser votre réponse :



10. Comment la Commission de révision agricole du Canada pourrait-elle améliorer les services qu'elle vous offre?





C. Structure

11. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants :

  Pas beaucoup/pas du tout Dans une faible mesure Dans une certaine mesure Dans une forte mesure Dans une très forte mesure Je ne sais pas/sans objet
  1 2 3 4 5 0
a) La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des SAP contestées qui ont été imposées par des organismes fédéraux.            
b) La Commission fait preuve d'indépendance dans sa révision des décisions prises par le ministre ou AAC sur les SAP contestées.            
c) La Commission dispose d'un processus de nomination qui assure l'indépendance de ses membres lors de l'exercice de leurs fonctions quasi judiciaires.            
d) Les membres de la Commission font preuve de compétence judiciaire.            

12. Veuillez justifier vos réponses :





D. Loi et règlements sous-jacents

13. Quelle est l'importance du rôle de la Commission de révision agricole du Canada pour ce qui est de maintenir l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire?

  Pas très/pas du tout important Importance mineure Importance modérée Grande importance Très grande importance Je ne sais pas/sans objet
  1 2 3 4 5 0

14. Veuillez expliquer les raisons pour lesquelles vous croyez ou ne croyez pas que l'existence et le fonctionnement de la Commission de révision agricole du Canada sont nécessaires et importants pour contribuer à maintenir l'intégrité et la légitimité du système réglementaire agroalimentaire?





15. Selon vous, existe-t-il d'autres mécanismes qui pourraient apporter un niveau égal ou supérieur d'intégrité et de légitimité au système réglementaire agroalimentaire et, en particulier, dans le cadre du recours aux sanctions administratives en matière d'agriculture?





Merci!

Notes de bas de page