Le droit d'être vu, entendu et représenté

Analyse comparative entre les pratiques de droit administratif aux États-Unis et au Canada relativement à l'application des lois dans le domaine de l'agriculture et de l'agroalimentaire

Par : Rachel Gannon, Université d'Ottawa, 2011

Table des matières

0.0 Sommaire exécutif

1.0 Introduction

Le présent document examine deux aspects qui touchent les systèmes administratifs aux États-Unis et au Canada : le rôle de l'avocat dans les cas où il y a une audience et le recours aux observations par écrit seulement comparativement aux cas à l'égard desquelles il y a une audience.

2.0 Rôle et fonctionnement de la Commission de révision agricole du Canada

La Commission est un organisme indépendant qui assure la protection des végétaux, des animaux et des êtres humains au Canada.

2.1 Composition de la Commission

Le président de la Commission est nommé par le gouverneur en conseil pour un mandat de cinq ans; un membre ne peut occuper d'autres fonctions dans l'administration publique fédérale.

2.2 Processus de la Commission

Le processus de révision est amorcé lorsqu'un avis de violation est délivré. Le requérant peut soumettre sa demande par écrit seulement ou peut demander la tenue d'une audience.

2.3 Statistiques générales concernant les activités de la Commission

Environ les deux tiers des requérants demandent une audience et le dernier tiers procède par observations par écrit seulement. Les coûts d'une audience varient de 2 000 $ à 5 000 $, et le requérant peut choisir parmi 96 lieux d'audience au Canada.

3.0 Rôle et fonctionnement du tribunal administratif des États-Unis

Aux États-Unis, l'Administrative Procedure Act s'applique à plusieurs organismes et offre un cadre de base permettant la surveillance du rôle et des fonctions de différents organismes gouvernementaux.

3.1 Composition du tribunal administratif

L'Office of Administrative Law Judges compte trois juges administratifs qui exercent leurs fonctions en vertu des dispositions applicables du Code of Federal Regulations. Ces juges agissent sans intervention des autres départements et instruisent les cas présentés par le secrétaire de l'agriculture.

3.2 Processus du tribunal administratif

En choisissant une audience, le requérant peut faire valoir son cas, et il n'est pas uniquement limité par ce qui est écrit.

3.3 Statistiques générales concernant le tribunal administratif des États-Unis

Au cours des dix dernières années, aucune affaire n'a été instruite par écrit seulement

4.0 Problèmes particuliers propres aux audiences administratives

Lorsqu'un avocat est chargé d'un cas, l'audience est beaucoup plus efficace, et la preuve présentée, plus pertinente.

4.1 Représentation par avocat aux audiences

4.1.1 Représentation par avocat au Canada

En l'absence d'avocat, le président de la Commission doit s'efforcer de trouver les éléments de preuve en lien avec la violation alléguée de la loi; la présence d'un avocat permet au président de la Commission d'avoir un rôle plus passif.

4.1.2 Représentation par avocat aux États-Unis

Toute personne a le droit à l'assistance d'un avocat.

4.2 Droit à une audience par opposition à des observations par écrit seulement

Une audience permet de poser des questions et de saisir les nuances d'une affaire.

4.2.1 Audience par opposition à des observations par écrit seulement, au Canada

Les observations écrites permettent à tous d'être entendus et offrent un niveau de commodité et des délais pour le coût très peu élevé de quelques timbres-poste.

4.2.2 Audience par opposition à des observations par écrit seulement, aux États-Unis

Au cours des dix dernières années, tous les requérants, représentant des milliers de cas, ont demandé la tenue d'une audience (même si les observations écrites seulement sont permises).

5.0 Conclusions

Les deux pays s'efforcent d'offrir aux requérants différentes options équitables et abordables.

5.1 Recours aux services d'un avocat

L'avocat peut plus efficacement établir un lien entre les éléments de preuve présentés et la loi en cause.

5.2 Recours aux observations par écrit par opposition à une audience

Malgré l'efficacité des audiences, les observations écrites offrent un niveau de commodité et de rapidité.

5.3 Limites de la présente analyse et sujets exigeant des recherches supplémentaires

Les limites de la présente analyse sont attribuables à des délais courts et à l'absence d'accès aux ressources de base.

1.0 Introduction

Bien que les États-Unis et le Canada puissent être animés d'un esprit démocratique et judiciaire qui se ressemble, il ne fait aucun doute que le fonctionnement du système juridique de ces deux pays comporte des différences importantes. Ce document porte sur un aspect très restreint de la manière dont ces systèmes juridiques sont appliqués dans le domaine du droit administratif et des mécanismes de contrôle des lois dans le domaine de l'agroalimentaire. En ce qui a trait à ce domaine, on cherche à savoir dans le présent document s'il existe aux États-Unis de meilleures pratiques relatives à l'imposition de sanctions administratives pécuniaires que le régime canadien pourrait adopter. Pour tenter de répondre à cette question, ce document présente un aperçu des procédures et des fonctions de la Commission de révision agricole du Canada et du tribunal administratif des États-Unis, tout en comparant et en distinguant les deux systèmes. Dans ce document, après avoir examiné les deux systèmes, on analyse plus en profondeur deux aspects qui touchent les procédures américaines et canadiennes : le rôle de l'avocat à l'occasion des audiences de même que les affaires tranchées sur dossier seulement par opposition aux affaires faisant l'objet d'une audience.

2.0 Rôle et fonction de la Commission de révision agricole du Canada

Selon le rapport annuel de la Commission de révision agricole du Canada (la Commission ou la CRAC) pour l'exercice 2009-2010, « le rôle principal de la Commission est de superviser de façon indépendante, en exerçant son mandat de révision, le recours aux sanctions administratives pécuniaires (SAP) par les organismes fédéraux en ce qui concerne l'agriculture et l'agroalimentaireFootnote 1. » L'existence de la Commission remonte à la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada adoptée en 1983, laquelle créait la Commission principalement pour établir des normes relatives à la classification des produits agricoles. Au départ, le mandat de la Commission visait la révision des décisions rendues par le Conseil d'arbitrage du gouvernement qui réglait les différends entre les commerçants de fruits et de légumes. Les plaintes relatives à ces normes ou le non-respect de celles-ci étaient tout d'abord entendues par un magistrat ou un juge de paixFootnote 2. Après 1998, la compétence de la Commission a été étendue à la révision de la validité des sanctions administratives pécuniaires en ce qui concerne l'agriculture et l'agroalimentaire, une fonction qui représente maintenant 100 % du travail quasi judiciaire de la Commission. Chargée de la révision de la conformité de trois organismes canadiens, la CRAC aide à veiller à l'utilisation équitable des SAP pour favoriser le respect des lois qui protègent les végétaux, les animaux et les êtres humains au Canada. La sanction administrative monétaire est un moyen efficace de s'assurer que les particuliers respectent les lois agricoles sans être considérés comme des criminels lorsque des accusations sont déposéesFootnote 3. Même si elle relève du ministre de l'Agriculture, la Commission « fonctionne de façon indépendanteFootnote 4 » du ministre et du gouvernement, et agit comme lieu impartial pour la tenue d'une audience équitable dans le cadre d'une structure qui ressemble à un tribunal judiciaire. Ces qualités aident la Commission à s'acquitter de sa mission en procédant à des examens indépendants et équitables des SAP de manière informelle et rapideFootnote 5.

2.1 Composition de la Commission

Malgré son indépendance, la Commission est responsable envers plusieurs intervenants. Ces intervenants, qu'il s'agisse de différents ministres, des organismes fédéraux ou des requérants sollicitant la révision de leur cas, sont touchés dans une certaine mesure par le fonctionnement de la Commission. Le président de la Commission est nommé par le gouverneur en conseil pour un mandat de cinq ans, à moins que celui-ci ne soit prolongé à la suite d'une nouvelle nomination à la CommissionFootnote 6. Pendant qu'ils occupent leur poste à la Commission, les membres ne peuvent être employés par la fonction publique fédérale ni occuper un poste qui serait incompatible avec les procédures et les décisions de la Commission.

La Commission s'est fixé l'objectif d'être ouverte et facilement accessible au public. Cet objectif garantit non seulement la conduite responsable de la Commission lors des procédures, mais également l'accessibilité de ses services à tous ceux qui pourraient y être intéressés. Parmi les mesures prises pour réaliser cet objectif, mentionnons l'élaboration d'un rapport annuel, la mise au point d'une base de données de ses décisions accessible au public et la création d'un site Web convivialFootnote 7.

2.2 Processus de la Commission

L'avis de violation (AV) délivré par l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) ou l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) au contrevenant allégué lance le processus d'audience de la Commission. Chaque année, habituellement environ 50 % des cas entendus par la Commission sont des AV délivrés par l'ACIA en vertu de la Loi sur la santé des animaux concernant l'étiquetage et le transport inappropriés d'animaux. L'ASFC délivre environ 40 % des AV qui concernent des produits agricoles ou alimentaires ramenés illégalement au Canada, et l'ACIA délivre les 10 % des AV qui restent en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires concernant la mauvaise utilisation et le mauvais étiquetage de pesticidesFootnote 8. Le contrevenant allégué, également appelé requérant, peut alors présenter une demande de révision de son cas à la Commission dans les 30 jours de la délivrance de l'AV. Après ce délai, l'organisme dispose d'un délai de 15 jours pour présenter tout élément de preuve pertinent pour son cas à la Commission, qui examinera la preuve présentée par les deux parties. À cette étape-ci, le requérant a également le choix de demander à la Commission une audience à laquelle participera l'organisme. Le requérant aura ainsi la possibilité de présenter des témoins à l'appui de son cas. Si le requérant ne demande pas d'audience, le président de la Commission rendra une décision en s'appuyant uniquement sur les observations écrites de chaque partie.

2.3 Statistiques générales concernant les activités de la Commission

En entrevue, le président de la Commission, Donald Buckingham, a estimé qu'environ deux tiers des requérants demandaient une audience, alors que les cas du dernier tiers étaient tranchés sur observations par écrit seulementFootnote 9. En 2010, 19 cas ont fait l'objet d'une audience et onze cas ont été examinés au moyen d'observations écritesFootnote 10. Lorsqu'une audience est tenue, les coûts financiers pour la Commission (le requérant ne paie aucun coût pour le dépôt d'une demande de révision) varient entre 2 000 $ et 5 000 $ selon l'endroit où l'audience a lieu parmi les 96 endroits possibles au Canada. Le requérant peut choisir de se représenter lui-même devant la Commission ou il peut retenir les services d'un avocat pour le représenter à l'audience. Un avocat représentant la partie gouvernementale est habituellement présent dans 50 % des cas.

3.0 Rôle et fonction du tribunal administratif des États-Unis

À l'instar du Canada, le droit public des États-Unis se divise en trois domaines principaux : le droit administratif, le droit pénal et le droit constitutionnel. Aux États-Unis, le droit de l'agriculture relève du domaine du droit administratif. Contrairement au Canada, qui a recours à un code particulier appelé Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (Loi sur les SAP), « les lois [des États-Unis] ne sont pas adoptées pour cibler un secteur d'activité ou un ministère comme le fait la loi canadienneFootnote 11 » [traduction]. C'est ce qui ressort de la lecture des dispositions générales de l'Administrative Procedure Act (APA [loi sur les procédures administratives]), qui vise un large éventail de départements et de secteurs d'activité aux États-Unis. L'APA prévoit un cadre de base à l'intérieur duquel les rôles et les fonctions des organismes gouvernementaux peuvent être surveillés, tandis qu'au Canada, la Loi sur les SAP cible de façon précise les lois des domaines de l'agriculture et de l'agroalimentaire.

3.1 Composition du tribunal administratif

En ce qui concerne les audiences aux États-Unis pour les domaines visés par le présent document, l'Office of Administrative Law Judges (OALJ) instruit les affaires présentées devant les tribunaux en vertu des lois énumérées à l'article 1.131 de la partie 1 du titre 7 du Code of Federal Regulations. Les lois énumérées dans cet article « précisent le pouvoir de l'Office of Administrative Law Judges de tenir des audiences administratives pour les affaires présentées par le secrétaire de l'agriculture en vertu de lois réparatrices qui comprennent des sanctions pécuniaires, la suspension ou la résiliation de permis et le refus de permis […], de même que des mesures de réparation pour plusieurs autres catégories dans lesquelles les activités commerciales liées à l'agriculture interagissent avec des producteurs ou le grand publicFootnote 12 » [traduction]. L'OALJ compte à l'heure actuelle trois juges administratifs, qui tiennent des procédures de réglementation et des audiences décisionnelles partout aux États-UnisFootnote 13. Les juges agissent en toute liberté sans l'intervention des départements dans les différentes affaires qu'ils entendent. Le juge en chef de l'OALJ relève du secrétaire adjoint de l'administration et assure la gestion générale de l'OALJ.

3.2 Processus du tribunal administratif

Quiconque est accusé d'une infraction aux États-Unis a le droit d'être entendu (droit à une audience) et d'être représenté par un avocat. Même si le gouvernement permet que des observations soient présentées par écrit seulement, il est extrêmement rare qu'une affaire soit tranchée sans la tenue d'une audience : une telle situation ne s'est pas produite « au cours des dix dernières années à l'égard de milliers d'affairesFootnote 14 » [traduction]. Selon James Hurt, avocat et conseiller auprès de l'OALJ et rédacteur de la publication intitulée Agriculture Decisions, un requérant qui choisit de ne faire que des observations par écrit « le fait à ses propres risques, puisqu'il ne serait pas en mesure de répondre aux nuances apportées par la présentation de l'avocat du gouvernement et les témoins de ce dernier, et serait également exposé au risque que sa présentation ne soit pas claire aux yeux du juge administratifFootnote 15 » [traduction]. Une audience permet au représentant et au juge d'examiner à fond la question sans être limités par ce qui était uniquement écrit concernant l'affaire.

3.3 Statistiques générales concernant le tribunal administratif des États-Unis

À la lumière de l'entrevue préliminaire avec M. James Hurt, l'auteur a conclu que tous les cas portés à l'attention du système judiciaire administratif dans le domaine de l'agriculture au cours des dix dernières années ont fait l'objet d'une audience. Cette situation illustre le principe selon lequel chaque personne a le droit à un procès équitable, de même que le droit à l'assistance d'un avocat. Il est difficile de prévoir les délais et les coûts des audiences au sein du système judiciaire administratif dans le domaine de l'agriculture.

4.0 Problèmes particuliers propres aux audiences administratives

Bien que la tenue d'une audience puisse entraîner des coûts plus élevés que les cas présentés uniquement par écritFootnote 16, le président de la Commission a déclaré que les audiences étaient « beaucoup plus efficaces » [traduction] que les observations présentées par écrit. Si l'avocat est présent, il est en mesure d'examiner les questions juridiques beaucoup plus rapidement sans perdre du temps d'audience à scruter des détails qui ne se rapportent pas à l'événement. L'avocat connaît souvent beaucoup mieux le droit et le déroulement approprié d'une audience. En effet, il peut discuter des lois de façon précise et présenter des éléments de preuve sans soulever une surabondance d'explications ou sans aborder des questions qui ne sont pas importantes. Le président a expliqué que lorsque les deux parties sont représentées par avocat, elles sont toutes deux protégées contre les « recherches à l'aveuglette » [traduction] d'éléments de preuve. En outre, les parties sont moins susceptibles de présenter trop d'éléments de preuve qui pourraient ensuite nuire à leur cause ou qui pourraient être tout à fait non pertinentsFootnote 17.

4.1 Représentation par avocat aux audiences

On se demande souvent si les paroles aident ou entravent le processus des audiences administratives. Le texte qui suit présente une analyse des pratiques en cours au Canada et aux États-Unis, et de l'expérience en ce qui a trait à la présence d'avocats aux audiences.

4.1.1 Représentation par avocat au Canada

En l'absence d'un avocat à l'audience, ce qui se produit dans environ 10 % des cas, le président doit interroger le requérant pour obtenir des renseignements sans être envahissant, tout en tentant d'amener l'audience à sa conclusion sans être autoritaire. Fréquemment, le contrevenant allégué ne connaît pas les lois précises. Le président doit donc établir des liens entre les éléments de preuve présentés par le requérant et les lois pertinentes. La présence d'un avocat permet au président de jouer un rôle plus passif dans le déroulement de l'audience, lequel agit comme simple observateur recherchant la véracité du récit, plutôt que comme participant actif cherchant à obtenir de chaque témoin le témoignage pertinent.

4.1.2 Représentation par avocat devant le tribunal administratif des États-Unis

Comme l'a déclaré James Hurt en entrevue, toute personne a le droit à l'assistance d'un avocat aux États-Unis. Dans le présent document, on a tenté de déterminer en quoi la conduite du tribunal pouvait être différente, le cas échéant, lorsqu'un avocat était présent à une audience. Cependant, compte tenu des délais prévus pour le présent projet, les résultats sont non concluants. Pour de plus amples renseignements concernant la deuxième série de questions d'entrevue adressées à James Hurt, veuillez consulter l'annexe 2.

4.2 Droit à une audience par opposition à des observations par écrit seulement

Qu'un avocat soit présent ou non dans une affaire, une audience permet au président de saisir les différentes nuances du cas qu'il n'aurait peut-être pas pu autrement décerner si le cas avait fait l'objet d'observations par écrit seulement. Une audience peut aussi donner au président la possibilité de préciser des renseignements qui peuvent être présentés de façon floue ou imprécise dans les observations écrites, et permettre au requérant de présenter des éléments de preuve supplémentaires qu'il aurait pu autrement oublier. L'audience permet de voir les deux parties en cause et donne l'occasion de poser des questions et de discuter afin de mieux comprendre les éléments de preuve concernant l'événement allégué.

4.2.1 Audience par opposition à des observations par écrit seulement au Canada

Même si une audience peut représenter pour la Commission une importante somme d'argent, le processus dans son ensemble est plus efficace, permettant au président d'examiner plus en profondeur le fond de l'affaire. Bien que l'examen d'une affaire uniquement en fonction d'observations orales puisse sembler une excellente option, dans ce cas les coûts ne l'emportent pas nécessairement sur les avantages. Le fait de permettre qu'une affaire puisse être examinée par écrit seulement donne à chacun la possibilité d'être entendu par la Commission tout en demeurant confortablement chez lui pour le prix très peu élevé de quelques timbres-poste.

4.2.2 Audience par opposition à des observations par écrit seulement aux États-Unis

Bien qu'aux États-Unis un cas puisse être instruit uniquement sur observations par écrit, « les litiges par écrit seulement à l'égard desquels interviennent les avocats du gouvernement [sont extrêmement rares et] : une telle une situation ne s'est pas produite au cours des dix dernières années à l'égard de milliers d'affairesFootnote 18 » [traduction]. Il n'est pas possible de préciser le temps qui s'écoule entre le moment de la demande initiale et la décision finale.

5.0 Conclusions

Tant au Canada qu'aux États-Unis, le système judiciaire administratif s'efforce d'assurer une audience équitable au requérant et à l'organisme concerné. Les deux systèmes offrent plusieurs options pour que le requérant ait la possibilité et la capacité de présenter tous les éléments de preuve nécessaires devant la Commission ou le tribunal administratif, soit au moyen d'observations écrites, soit lors d'une audience, avant que la Commission ou le tribunal ne rende une décision.

5.1 Recours aux services d'un avocat

Dans les deux pays, il est bien évident que lorsque des avocats sont présents, le déroulement de l'audience est plus harmonieux et efficace, puisque l'on examine alors immédiatement les questions clés sans s'empêtrer dans des questions non pertinentes. L'avocat fait plus efficacement un lien direct entre les lois et les éléments de preuve présentés, permettant au président de rendre une décision fondée sur ce que dit la loi plutôt que de passer au crible des éléments de preuve inutiles.

5.2 Recours aux observations par écrit par opposition aux audiences

Bien que les audiences puissent être plus efficaces, les observations par écrit offrent à la Commission un niveau de commodité et des délais qu'il est difficile d'obtenir autrement. L'efficacité et la rapidité du processus décisionnel après une audience représentent des avantages incontestables, mais l'aspect économique et la commodité des appels sur observations par écrit seulement, tant pour la Commission que pour le requérant, demeurent de solides motifs justifiant le maintien de cette option.

5.3 Limites de la présente analyse et sujets exigeant des recherches supplémentaires

La présente analyse a montré que même s'il existe des options qui se révèlent très efficaces et efficientes, qu'elles exigent la présence d'avocats ou la tenue d'une audience plutôt que des observations par écrit, le grand public dispose également de plusieurs options abordables tant au Canada qu'aux États-Unis pour qu'une décision équitable soit rendue à l'égard d'une violation alléguée. Les limites de la présente analyse sont en partie attribuables à des contraintes de temps et à l'absence d'accès à des ressources de base concernant les procédures et les pratiques aux États-Unis.

6.0 Annexes

  1. Premier questionnaire envoyé à l'Administrative Law Office des États-Unis.
  2. Réponse de James Hurt, avocat auprès du tribunal administratif des États-Unis, au premier questionnaire.
  3. Deuxième questionnaire envoyé à l'Administrative Law Office des États-Unis.
  4. « The Canada Agricultural Review Tribunal », Cherie France, stagiaire à la CRAC, automne 2010.
  5. « The Canada Agricultural Review Tribunal », Avery Kelly, Université de Victoria, automne 2010.
  6. La petite Commission capable de tout : L'histoire de la Commission de révision agricole du Canada (CRAC), Jeana Shuurman, stagiaire à la CRAC, automne 2009.
  7. Décisions de la CRAC pour l'exercice financier 2010-2011.

7.0 Note de bas de page