La petite Commission capable de tout : L’histoire de la Commission de révision agricole du Canada (CRAC)

Par: Jeana Schuurman, Stagiaire à la CRAC et étudiante au Laurentian Leadership Centre de l’université Trinity Western, novembre 2009

Table des matières

  1. 1951 – 1960
    1. Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27
  2. 1961 – 1970
    1. Le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision sont créés aux termes du Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits, DORS/67-605, en vertu de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27
  3. 1971 – 1980
    1. En 1974, l’affaire Steve Dart Co. c. Canada (Commission d’arbitrage) a remis en question l’autorité du Conseil d’arbitrage et de la Commission de révision attribuée par le Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits, DORS/67-605
  4. 1981 – 1990
    1. La Loi modifiant la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8 forme le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision
    2. Des difficultés au sein du ministère de l’Agriculture exigent la restructuration du Ministère. La Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27 devient alors la Loi sur les produits agricoles au Canada, 1985, ch. 20
  5. 1991 – 2000
    1. La Commission de révision devient l’organe de révision pour les plaintes sur les sanctions administratives pécuniaires imposées en vertu de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, 1995, ch. 40
    2. La Commission de révision et le Conseil d’arbitrage deviennent deux entités distinctes à la suite de la création des SAP et de l’ACIA
    3. La Corporation de règlement des différends dans les fruits et légumes est créée en 2000 afin de suivre l’évolution du marché international
  6. 2001 – Present
    1. Des changements apportés au Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage redéfinissent le rôle du Conseil d’arbitrage
    2. La création de règlements pour la Loi sur la santé des animaux et la Loi sur les produits antiparasitaires a élargi la portée du travail de la Commission de révision
  7. Notes de bas de page

I. 1951-1960

a. Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27

La Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, qui instaure les normes de qualité pour les produits agricoles tels que le bétail, les oeufs, la volaille, les fruits, le miel et le sirop d’érable, a été sanctionnée le 28 juin 1955Footnote 1. Par cette loi, les premières exigences régissant le commerce de produits agricoles interprovincial entre les marchands autorisés voyaient le jour. Le ministre de l’Agriculture a nommé des inspecteurs et des préposés au classement dont le rôle était d’appliquer et d’administrer la Loi. Les personnes qui ne respectaient pas les dispositions en matière de permis commettaient une infraction criminelle et s’exposaient à une amende ou une peine d’emprisonnementFootnote 2. Les plaintes portant sur les permis étaient « entendue, jugée ou décidée par un magistrat de police ou un magistrat stipendiaire ou par un ou des juges de paix […] ».Footnote 3

II. 1961 – 1970

a. Le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision sont créés aux termes du Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits, DORS/67-605, en vertu de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27

Le 12 juillet 1967, le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision pour le commerce des fruits et des légumes frais ont été formés en application du Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits, DORS/67-605Footnote 4. Le Règlement a été élaboré au moyen de décrets du Conseil, un instrument juridique subordonné que formule le Conseil privé et approuve le gouverneur général. Aux termes du Règlement, les marchands qui faisaient le commerce interprovincial de produits agricoles devaient obtenir un permis auprès du directeur de la Division des fruits et des légumes (Direction générale de la production et de la commercialisation du ministère de l’Agriculture).

Le directeur avait l’autorité de recevoir les plaintes concernant :

  • les différends entre des marchands autorisés;
  • l’annulation ou la suspension d’un permis en raison d’activités frauduleuses;
  • le non-respect de [articles sur les exigences et les obligations en matière de permis].Footnote 5

Le directeur pouvait, à sa discrétion, soumettre les plaintes entre les marchands autorisés relatives à la condition ou aux dommages d’un produit au Conseil d’arbitrage aux fins d’examenFootnote 6. Le Conseil d’arbitrage se composait de trois membres, un nommé par le directeur, un par l’Association canadienne de la distribution de fruits et légumes et un par le Conseil canadien de l’horticulture. La personne nommée par le directeur était également présidente du Conseil d’arbitrage.

Si un intimé n’était pas satisfait de la décision du Conseil d’arbitrage, il pouvait envoyer au directeur un avis de pourvoi en appel à la Commission de révision. La Commission de révision comptait cinq membres; le directeur agissait à titre de président de la Commission et les quatre autres membres étaient nommés par le ministre. La Commission avait le pouvoir de confirmer, de modifier ou de casser la décision prise par le Conseil d’arbitrage. Les appels à la Commission de révision devaient être accompagnés d’un paiement de 75 $ et d’un chèque certifié du montant payable pour les préjudices subis par le requérant. Si la Commission annulait les dommages-intérêts, le paiement de l’appel et le chèque certifié étaient renvoyés à l’intimé.Footnote 7

III. 1971 – 1980

a. En 1974, l’affaire Steve Dart Co. c. Canada (Commission d’arbitrage) a remis en question l’autorité du Conseil d’arbitrage et de la Commission de révision attribuée par le Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits, DORS/67-605

En 1974, dans l’affaire Steve Dart Co. c. Canada (Commission d’arbitrage), la validité des décrets du Conseil qui avaient créé, en 1967, le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision a été contestée. Le litige a commencé en 1973, quand Steve Dart Co. a reçu un envoi de maïs de M. J. Duer. & Company. Steve Dart Co. a jugé la qualité du maïs inférieure à ce qui avait été convenu et a refusé de payer.

En janvier 1974, M.J. Duer & Company a formulé une plainte auprès du ministère de l’Agriculture dans l’espoir d’obtenir un paiement pour le maïs livré. Aux termes du Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits de 1967, la plainte a été transmise au Conseil d’arbitrage. Dix jours après la présentation de la plainte, le Conseil d’arbitrage a demandé à Steve Dart Co. de payer le maïs. En réponse à cette demande, Steve Dart Co. a demandé un bref de prohibition afin d’empêcher le Conseil d’arbitrage d’entendre la demande, affirmant que la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8 n’octroyait pas l’autorité nécessaire pour créer le Conseil d’arbitrage grâce à des décrets du Conseil.

La Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8 permettait l’établissement de règlements par le gouverneur général en conseil, mais n’attribuait pas l’autorité pour créer le Conseil d’arbitrage ou la Commission de révisionFootnote 8. Se rapportant à l’article 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, qui stipule que seul le Parlement a le pouvoir de créer des tribunaux, la Cour a conclu qu’aucun fondement juridique ne permettait la mise en place d’un tel système de tribunaux et de tribunaux d’appelFootnote 9.

IV. 1981 – 1990

a. La Loi modifiant la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8 forme le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision

En 1983, la Loi modifiant la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8 a mis sur pied un Conseil d’arbitrage et une Commission de révision, réglant par le fait même les problèmes mis en lumière par l’affaire Steve Dart Co. c. Canada (Commission d’arbitrage) en 1974. L’article 6 de la loi précédente, qui accordait au gouverneur en conseil le pouvoir de créer des règlements sur l’octroi de permis pour les marchands de produits agricoles, a été remplacé par des articles sur la formation du Conseil d’arbitrage et de la Commission de révision en vue de régler les différends sur la qualité des produits entre les marchands autorisésFootnote 10. En 1984, le Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage (DORS/84-432) a été élaboré aux termes de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8, révoquant le Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits créé au moyen de décrets du Conseil en 1967.

Le Conseil d’arbitrage, créé aux termes de la Loi de 1983, se composait d’au moins trois et d’au plus cinq membres, tous nommés par le ministre de l’Agriculture. Le ministre de l’Agriculture nommait un de ces membres président et un autre vice-président. Si le Règlement sur l’octroi de permis pour le commerce des produits de 1967 attribuait plusieurs pouvoirs importants au directeur de la Division des fruits et des légumes (Direction générale de la production et de la commercialisation du ministère de l’Agriculture), la Loi de 1983 ne traitait pas du rôle du directeur dans le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision. Conformément au Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage (DORS/84-432), le Conseil d’arbitrage pouvait entendre les plaintes des marchands selon les termes suivants : « tout marchand affecté par l’incapacité d’un marchand autorisé à respecter les normes instaurées dans [la section concernant la qualité des fruits et des légumes] peut formuler une plainte auprès du secrétariat ».Footnote 11 [Traduction] Aucun droit n’était exigé pour la présentation d’une plainte ou d’une évaluation écrite, mais une partie qui voulait se présenter en personne devant le Conseil devait payer des frais de 800 $.Footnote 12

La nouvelle Commission, formée en vertu des dispositions du paragraphe 6.3 (1) de la Loi de 1983, avait la responsabilité de réviser les décisions du Conseil d’arbitrage lorsque « une personne se considérait lésée par une décision ou un arrêté du Conseil » [Traduction] et se composait d’au moins trois et d’au plus cinq membres, tous nommés par le ministre de l’AgricultureFootnote 13. Une personne qui voulait que la Commission réexamine une décision du Conseil devait en aviser le Conseil. Si une personne voulait se présenter en personne devant la Commission, elle devait envoyer, avec sa demande d’autorisation de pourvoi, un chèque non remboursable de 800 $Footnote 14.

b. Des difficultés au sein du ministère de l’Agriculture exigent la restructuration du Ministère. La Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1955, ch. 27 devient alors la Loi sur les produits agricoles au Canada, 1985, ch. 20

L’évolution du marché national et international a incité le ministère de l’Agriculture à lancer plusieurs vérifications dans les années 1980, ce qui lui a permis de restructurer et de simplifier ses activités. En 1985, six nouvelles lois importantes ont été adoptées concernant l’agriculture, ce qui a probablement favorisé la simplification de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada, 1970, ch. A-8. La Loi a alors changé de nom, devenant la Loi sur les produits agricoles du Canada, 1985, ch. 20 (LPAC), et est entrée en vigueur en 1988. La Loi prolongeait le mandat du Conseil d’arbitrage et de la Commission de révision par une disposition commune. Les deux entités, formées d’au moins trois et d’au plus cinq membres nommés par le ministre de l’Agriculture, avaient les mêmes pouvoirs en ce qui concerne la mise en place de règles régissant leur pratique et leurs procédures, la convocation et l’interrogation de témoins, l’assermentation et la réception des preuvesFootnote 15. Il n’est pas possible de déterminer si un Conseil d’arbitrage et une Commission de révision ont bel et bien été formés entre 1988 et 1995.

V. 1991 – 2000

a. La Commission de révision devient l’organe de révision pour les plaintes sur les sanctions administratives pécuniaires imposées en vertu de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, 1995, ch. 40

En 1995, la Commission de révision, créée en 1985 aux termes de la LPAC, a basé sa réorganisation sur le modèle du Tribunal de l’aviation civile conformément à la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, 1995, ch. 40.Footnote 16 Les sanctions administratives pécuniaires (SAP), qui étaient des sanctions non criminelles imposées lors d’infractions réglementaires dont l’objectif était d’assurer la conformité, étaient une solution prometteuse et moins coûteuse que les tribunaux criminels. Le projet de loi C-61 sur l’utilisation d’un système de sanctions administratives pécuniaires pour le secteur agricole a été adopté en première lecture en décembre 1994. En octobre 1995, lors de la dernière séance du conseil concernant le projet de loi, il a été question de créer une commission sur l’agriculture qui gérerait les SAP relatives à l’agriculture et à l’agroalimentaire, mais aucune mention n’a été faite sur la Commission de révision créée en 1985 par la LPAC. La nouvelle loi sur les SAP a modifié l’article de la LPAC portant sur la Commission afin qu’il corresponde aux dispositions sur le Tribunal de l’aviation civile formulées, en 1985, dans la Loi sur l’aéronautiqueFootnote 17. À cette époque, le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision, mis sur pied en 1985 en vertu d’une seule et même disposition, deviennent deux entités distinctes, visées par des dispositions différentes. À partir de ce moment, les deux entités prendront des directions différentes : la Commission de révision devient responsable de réviser les SAP imposées par l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) et le Conseil d’arbitrage a la responsabilité de régler les différends entre les marchands autorisés.

La Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire (LSAPAA) est entrée en vigueur le 30 juillet 1997 et a établi un système de SAP pour les lois suivantes :

  • Loi sur les produits agricoles au Canada
  • Loi sur la médiation en matière d’endettement agricole
  • Loi relative aux aliments du bétail
  • Loi sur les engrais
  • Loi sur la santé des animaux
  • Loi sur l’inspection des viandes
  • Loi sur les produits antiparasitaires
  • Loi sur la protection des végétaux
  • Loi sur les semences

Les SAP devaient être gérées et appliquées par l’ACIA, créée en 1997 et qui regroupe les directions générales d’inspection d’Agriculture et agroalimentaire Canada, de Pêches et Océans Canada, de Santé Canada et d’Industrie CanadaFootnote 18.

b. La Commission de révision et le Conseil d’arbitrage deviennent deux entités distinctes à la suite de la création des SAP et de l’ACIA

Puisque la Commission recevait de plus en plus de demandes concernant les SAP imposées par l’ACIA, elle a commencé à évoluer, s’éloignant de son mandat original de 1985 dans le cadre duquel elle passait en revue les décisions du Conseil d’arbitrage. Depuis 1998, la Commission avait révisé douze décisions prises par le Conseil d’arbitrage. Le processus de révision de la première et de la dernière décision illustre bien la séparation graduelle entre le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision, une séparation causée par la création de l’ACIA et l’adoption de la LSAPAA.

La Commission a commencé le processus de révision pour la première affaire – un différend sur la qualité d’un envoi de mangues – en février 1998. L’incident à l’origine du litige a eu lieu en 1996, et le Conseil d’arbitrage a rendu sa décision en décembre 1997. En mars 1999, Kenneth Bruce, le président de la Commission, a confirmé la décision du Conseil d’arbitrage.

La correspondance entretenue pendant l’affaire a révélé que, au début de la révision, en 1998, le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision pour le commerce des fruits et des légumes frais partageaient les mêmes bureaux, au 59, promenade Camelot, à Ottawa, et avaient la même secrétaire, Helen Zohar-PiccianoFootnote 19. Cette correspondance a permis de remonter jusqu’au déménagement de la Commission de révision, qui s’est installée au printemps 1999 dans l’édifice 60, promenade Birch, de la ferme expérimentale centrale à Ottawa. Après ce déménagement, la « Commission de révision pour le commerce des fruits et des légumes frais » est devenue la « Commission de révision ».

La dernière décision du Conseil d’arbitrage révisée par la Commission portait sur un envoi de bananes contesté dont la qualité allait à l’encontre du Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage DORS/84-432. Le Conseil d’arbitrage, toujours installé au 59, promenade Camelot, à Ottawa, a reçu la plainte en 2000 et rendu sa décision le 9 novembre 2004. Avant de rendre sa décision, le Conseil d’arbitrage a déménagé et s’est installé au 159, promenade Cleopatra, à OttawaFootnote 20. Dans la correspondance entre la Commission et le Conseil d’arbitrage, le Conseil n’était plus appelé le Conseil d’arbitrage pour le commerce des fruits et des légumes frais, mais le Conseil d’arbitrage, ACIA.Footnote 21

La Commision de révision a reçu la demande de révision le 10 décembre 2004. En février 2005, la Commission de révision a confirmé la décision du Conseil d’arbitrage.

c. La Corporation de règlement des différends dans les fruits et légumes est créée en 2000 afin de suivre l’évolution du marché international

La plupart des dossiers qu’a reçus la Commission de révision du Conseil d’arbitrage entre 1998 et 2009 portaient sur des incidents ayant eu lieu avant 2000. La baisse soudaine de demandes de révision des décisions du Conseil d’arbitrage s’explique par la création de la Corporation de règlement des différends dans les fruits et légumes (CRDFL) en 2000, qui a assumé en partie le rôle de la Commission de révision.

La CRDFL se conformait à l’article 707 de l’Accord de libre-échange nord-américain qui demandait l’établissement de mécanismes pour régler les différends commerciaux à l’échelle internationaleFootnote 22. C’est un organisme sans but lucratif qui assurait l’arbitrage des conflits entre les marchands de fruits et de légumes. Pour les entreprises établies au Canada, l’adhésion coûte un peu plus de 1 000 $ par année, et elles sont certaines que les différends seront réglés rapidement et à peu de fraisFootnote 23. En novembre 2009, la CRDFL comptait un peu plus de 1 000 membres.

Après 2000, les importateurs canadiens de fruits et de légumes devaient soit être membres de la CRDFL, soit avoir un permis de l’ACIA.Footnote 24Footnote 25 En juillet 2000, l’article sur le Conseil d’arbitrage et la Commission de révision du Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage (DORS/84-432) a été révoqué et remplacé par des dispositions qui parlent du Conseil d’arbitrage, mais ne font aucune mention de la Commission de révision. L’article 20 du Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage a été modifié et prévoit maintenant un droit à payer de 400 $ pour déposer une plainte au Conseil d’arbitrage et un droit à payer de 800 $ pour la tenue d’une audience dans le cas où les parties veulent comparaître en personne devant le Conseil.Footnote 26Footnote 27

VI. 2001 – Present

a. Des changements apportés au Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage redéfinissent le rôle du Conseil d’arbitrage

Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) qui accompagnait la modification apportée, en 2005, au Règlement sur la délivrance de permis et l’arbitrage, DORS/84-432 fournissaient des renseignements utiles sur l’évolution du Conseil d’arbitrage depuis 2000Footnote 28. Selon le REIR, le permis annuel de l’ACIA pour les marchands de fruits et de légumes coûtait un peu plus de 1 000 $ en 2005. En 2004, l’ACIA avait attribué environ 130 permis à des marchands. La personne-ressource indiquée pour cette modification est Helen Zohar-Picciano, l’ancienne secrétaire du Conseil d’arbitrage et de la Commission de révision, situés, en 1998, au 59, promenade Camelot. En 2004, elle était responsable du Programme de délivrance de permis et d’arbitrage de l’ACIA dont les bureaux se trouvaient au 159, promenade CleopatraFootnote 29.

b. La création de règlements pour la Loi sur la santé des animaux et la Loi sur les produits antiparasitaires a élargi la portée du travail de la Commission de révision

Alors que le Conseil d’arbitrage déménageait d’un bureau à l’autre et devait s’adapter à la diminution de son rôle dans le secteur des fruits et des légumes, la Commission de révision est restée dans l’édifice 60, promenade Birch, de la ferme expérimentale centrale à Ottawa et examinait les cas de manquement à la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, 1995, ch. 40 qu’on lui soumettait.

Le règlement en vertu de la Loi sur la santé des animaux appliqué par l’ACIA a été créé en 2000 et le règlement en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires appliqué par l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA) a été créé en 2001. Conformément à la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire de 1997, la révision des sanctions imposées pour des manquements à la Loi sur les produits antiparasitaires et à la Loi sur la santé des animaux relevait de la Commission.

En 2005, l’Agence des services frontaliers du Canada, un nouvel organisme gouvernemental, a commencé à assumer une partie des responsabilités relatives à l’application de la Loi sur la santé des animaux et de la Loi sur la protection des végétauxFootnote 30. Aujourd’hui, la majeure partie du travail de la Commission de révision agricole du Canada vient de l’ASFC et de l’ACIA qui lui soumettent des cas relatifs à la Loi sur la santé des animaux et de la Loi sur la protection des végétaux.

Notes de bas de page